公安边境管理学_苗伟明_9787208151116

公安边境管理就是公安机关在国家边境地区的行政管理活动。国家边境地区因为紧靠国家边界且与他国相邻或相望而使其变得非常特殊和敏感。国家边境地区的这种特征，决定了公安边境管理必然具有明显的不同于公安机关在国家内地的行政管理活动的特殊性。本书以公安边境管理的理论和实践为研究基础，以解决公安边境管理理论和实践中的突出问题为研究导向，以寻找维护国家边境地区安全和治安秩序的有效对策为研究目标，以公安边境管理的基础理论和应用理论研究为基本框架，对公安边境管理学的学科架构、基本知识，公安边境管理的历史和现状、域外公安（警察）边境管理、公安边境管理的基础工作、专项管理、专项整治进行究。本书不仅研究问题的基本理论和具体实践，而且研究对策的基本理论和具体实践。

公安边境管理，即公安机关在国家边境地区的管理活动。而国家边境地区因其紧靠国家边界且与其他国家和地区相邻或相望而变得非常特殊和敏感。国家边境地区的这种特征，决定了公安边境管理必然具有明显的不同于公安机关在国家内地的管理活动的特殊性，并通过公安边境管理的方针、政策、法律法规以及公安边境管理独有的管理对象、范围、任务、措施、方法和手段等具体表现出来，从而使我们从学科的角度来研究公安边境管理这一社会现象成为可能。

一、　公安边境管理学研究的重大意义

国家边境地区所特有的复杂矛盾可能带来的严重后果，不仅会直接影响，甚至严重危害国家边境地区的安全、政治稳定、治安秩序、经济建设以及人民群众的生命财产安全，而且还会涉及国家领土完整、国家主权、国家安全、国家尊严等国家核心利益。因此，专门研究公安机关在国家边境地区管理活动的公安边境管理学，研究的都是涉及国家最高利益的国家大事。这种特殊的重要性，是其他很多学科无法比拟的。

当然，改革开放以后，我国与周边大多数国家的关系已经有了明显好转，我国边境地区的形势也日趋稳定。不断高涨的全球化浪潮和我国提出的一带一路倡议，正在将我国与相关国家和地区的合作推向一个全新的时代。但是，与周边国家关系以及国家边境地区形势的复杂多变，是任何一个国家边境地区的一种常态。

目前，我国边境地区的各种矛盾仍然存在，并以一种新的形式深刻影响着我国边境地区的安全、政治稳定和治安秩序。我国边境地区公开或隐蔽的对敌斗争其实一直没有停止过，在某种特定的情况下，甚至还会变得异常激烈。我国周边并不太平：东北亚局势扑朔迷离、危机重重；我国在东海钓鱼岛和南海诸岛的主权屡遭挑衅；除中印边界锡金段，中印边界东段、中段、西段以及中不边界至今仍未划定；中印边境数万平方公里的我国领土仍被印方占据；来自境外的敌对势力、民族分裂势力、宗教极端势力、恐怖主义势力对我国的颠覆、分裂、渗透和破坏活动此起彼伏……因此，公安边境管理学研究，对于在新形势下维护我国边境地区乃至整个国家的安全、政治稳定和治安秩序，促进我国边境地区的经济建设，争取我国在国际社会中的各种利益，扩大我国在国际社会中的影响，提高我国在国际社会中的地位，保护我国边境地区人民群众的生命财产安全，发展我国与相邻国家的睦邻友好关系，为我国改革开放和经济建设创造良好稳定的周边环境等，都具有极其重要的意义。

此外，公安边境管理学研究，对于推进我国正在进行的公安边防管理体制改革，促进我国公安边境管理学的学科建设，强化公安边境管理人员的依法行政和规范管理意识，提高公安边境管理的能力、水平和效率等，也都具有非常重要的意义。

首先，就我国目前正在进行的公安边防管理体制改革来说，公安边境管理学研究，对推进该改革进一步深化具有重要的现实意义。我国自1988年调整公安边防管理工作方针后，我国公安边境管理工作方针是：行政管理，情报调研，武装警卫与群众工作相结合。就已开始着手改革公安边防管理体制。1998年，我国试图把出入境公安边防检查作为警察（职业制）的一种日常行政管理工作，从公安边防管理体制（现役制）中独立出来。然而，这项意义深远的改革却在试行了近20年后，仍然未能全面推广，更没有带动我国公安边防管理体制改革的全面展开和深化。究其原因，关键在于这项改革并未真正触及造成我国公安边防管理体制改革目前困境的深层次原因，即公安边防管理体制的管防合一以及由此导致的公安边防管理定性模糊、关系不顺、功能交叉等现实。值得欣慰的是，2017年12月27日，中共中央印发了《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》。该《决定》规定：自2018年1月1日零时起，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委武警部队部队领导指挥体制，从而使我国公安边防管理体制改革进入了一个全新的阶段且有望获得突破性进展。因此，公安边境管理学研究，或能对推进我国公安边防管理体制改革的进一步深化，提供一些有益的思路。

其次，就学科建设来说，公安边境管理学研究，对创建和完善我国公安边境管理学学科及其学科体系具有明显的理论价值。早在20世纪80年代末，我国学界就已经开始从学科建设的角度对公安边境管理展开研究，并在1991年就有了第一本《边境管理学》教材（曹岩华，中国人民公安大学出版社1991年版）。其后，多本边境管理学教材相继出版并再版，如冯庆夫的《边境管理学》（警管教育出版社1999年版）、许渭生的《边境管理学》（中国政法大学出版社2004年版）、公安部政治部的《边境管理学》（群众出版社2007年版）等。但是，细读这些教材后可以发现，这些教材仍带有浓重的边防学痕迹，且没有形成独立的公安边境管理学学科，更没有形成科学的公安边境管理学学科体系。其实，作为一门应用性学科，公安边境管理学一定是建立在公安边境管理实践基础之上的，而防和管在公安边防管理体制和具体实践工作中相互交织的客观现实，必然在该学科的理论研究和学科建设中表现出来。换句话说，只有改变我国公安边防管理体制，并在实践中建立起与边境防卫分离的公安边境管理体制，也就是说，只有强调并坚持《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》（2017年12月27日）中提出的军是军、警是警、民是民原则，并在具体改革中推动形成军是军、警是警、民是民的现实格局，才有可能形成独立的公安边境管理学学科及其学科体系。因此，公安边境管理学研究，或能对创建和完善我国独立的公安边境管理学学科及其学科体系，带来一些理论上的启发。

最后，就依法行政和规范管理来说，公安边境管理学研究，对进一步规范和强化公安机关在国家边境地区的管理工作具有直接的指导意义。虽然，我国的公安边境管理工作方针已经把行政管理放在了首位，并以此来凸显行政管理在公安边境管理工作中的重要地位。或者说，公安边境管理工作方针已经体现出重管理、轻防卫的价值取向。但是，行政管理与武装警卫仍然是该方针中不可或缺的两项重要内容。客观地讲，就我国管防合一的公安边防管理体制而言，行政管理和武装警卫确实一个都不能缺，但问题是，两者在公安边境管理工作方针中合为一体，必然淡化公安边境管理的行政属性，模糊公安边境管理的功能和职权，从而使公安边境管理人员的依法行政、规范管理的意识出现偏差，进而在具体管理工作中频现失范。因此，公安边境管理学研究，或能对我国公安边境管理工作，起到进一步规范和强化的作用。

二、　公安边境管理学的学科研究现状

我国公安边防管理体制管防合一的客观现实，自然引发公安边防管理到底应该定性为防卫还是管理的长期争论，进而形成两种截然不同的观点，即边境防卫说和边境管理说。其中，边境防卫说由于主张我国的公安边防管理应该定性为防卫而逐步形成了从属于军事学的独立的边防学学科及其学科体系，而边境管理说则认为我国的公安边防管理应该定性为管理，并据此展开对公安边境管理的理论研究、实践探索和学科建设。

其实，1988年后，基于我国公安边防管理工作方针的重大调整，相关学术和实务部门就已经开始对公安机关在国家边境地区特殊的行政管理活动展开理论研究、实践探索和学科建设。但是，由于各种原因，近30年过去了，这种研究和探索始终难有重大突破。虽然，近年来有关公安边境管理的研究文献不少，但具有突破性意义的研究成果不多，系统性的学术专著几乎没有。当然，1991年至2010年的19年间，我国出版了多本边境管理学教材并被多所高等院校相关专业使用。但令人遗憾的是，大部分冠以边境管理学之名的教材却仍留有明显的边防学痕迹。比如，许渭生的《边境管理学》第八章国界武装警卫，就是典型的军事防卫而非行政管理。因此，综观我国有关公安边境管理的理论研究、实践探索和学科建设的所有成果，我认为，我国尚未形成真正意义上的、独立的公安边境管理学学科，更没有形成完整的、系统的公安边境管理学学科体系。

另外，根据我近十四年收录的相关文献以及通过中国知网文献检索发现，截至2018年1月31日，有关公安边境管理的各类文章共有2900余篇。其中，学术研究类论文有1980余篇且绝大部分是对公安边境管理的现象性研究，学科性研究很少。由此可见，近几年我国学界和实务部门对公安边境管理的现象研究在逐步升温，但对公安边境管理的学科研究却受到了冷落。这种状况其实与我国公安边防管理的定性模糊有直接关系。

坦白说，我在八年前撰写《边境管理学》（中国方正出版社2010年版）时，曾做过学科研究方面的努力。但最后成稿，终究难以如愿，总觉得还有很多学术问题需要进一步探究。正是由于当时留下的诸多遗憾，我才会在八年后下决心重新撰写《公安边境管理学》，即本书。

三、　本书的基本框架和研究内容

由于本书是以公安边境管理的理论和实践为研究基础，以解决公安边境管理理论和实践中的突出问题为研究导向，以寻找维护国家边境地区安全和治安秩序的有效对策为研究目标，以公安边境管理的基础理论和应用理论研究为基本框架的，因此，为了系统研究和阐释公安边境管理学的学科理论和实践应用问题，本书不但要研究问题的基本理论和具体实践，更要研究对策的基本理论和具体实践。从研究的具体内容来看，主要由五个部分构成。其中，第一和第二部分属公安边境管理的基础理论研究，第三、第四和第五部分属公安边境管理的应用理论研究。

第一部分，公安边境管理的学科研究，共有两个研究专题：一是公安边境管理学的学科构架；二是公安边境管理学的基本知识。

第二部分，公安边境管理的多维考察，共有三个研究专题：一是我国公安边境管理的历史考察；二是公安（警察）边境管理的域外考察；三是我国公安边境管理的现状考察。

第三部分，公安边境管理的基础工作，共有五个研究专题：一是公安边境管理的基层基础工作；二是公安边境管理的群众工作；三是公安边境管理的情报调研；四是公安边境管理的统计工作；五是公安边境管理的信息和档案管理。

第四部分，公安边境管理的专项管理，共有四个研究专题：一是陆地公安边境管理；二是沿海公安边境管理；三是海上公安边境管理；四是边境涉外事务管理。

第五部分，公安边境管理的专项整治，共有四个研究专题：一是边境偷渡的专项整治；二是边境走私的专项整治；三是边境毒品的专项整治；四是边境对敌专项整治。

四、　需要说明的几个问题

在全面研究和阐释公安边境管理学学科及相关理论和实践问题之前，有必要对以下几个问题作一简要说明，以免读者误读或误解。

（一）　为什么要将传统的边防管理改称为公安边境管理

关于这一问题，我一直很纠结。边防管理是用了几十年且早已被学界和实务部门熟知的专用名词，而公安边境管理却是能准确反映当下我国边境地区公安机关管理活动本质特征的特定名词。两者如何选择，是困扰我十余年的一个难题。经过审慎思考，我最终作出了用公安边境管理来替代传统边防管理的选择。这种选择，主要基于两个方面的考虑：

第一，在我国以往有关边防管理或边境管理的理论研究、学科建设和实践探索中，边境管理和边防管理两词常常被混用。这种状况虽然有其特定的历史渊源，但是，随着我国法制建设的不断完善、国家边境地区的军事防卫与行政管理在实践中的现实分离目前，我国所有国界一线的军事防卫任务均由中国人民解放军承担，国家边境地区（除国界一线）的行政管理工作由公安及其他相关行政管理部门承担。这就意味着，我国边防管理工作中的军事防卫和行政管理已经分离。、公安边境管理学学科研究的日益深入，以及当下我国武警部队（包括公安边防部队）领导指挥体制的改革，边防管理一词已经不能准确反映我国公安机关在国家边境地区行政管理活动的现实发展状况，更是与我国边境地区公安行政管理活动的本质特征不符。况且，在理论研究、学科建设和实践探索中，边防管理一词中防的缺陷也已经逐步显现且正在影响着我国边防管理的体制改革、我国公安边境管理的理论研究、学科建设和实践探索。

第二，我在下文导论中也会提到，我国边境地区的公安行政管理应该形成独立的从属于一级学科公安学的二级学科，即公安边境管理学，并以此取代目前从属于公安学的二级学科边防管理（具体理由参见本书导论）。因此，除了仍在使用的一些机关名、文件名、会议名，如公安部边防管理局、某某省公安边防总队、第一次全国公安边防工作会议等，本书必然把边防管理的传统提法统一改称为公安边境管理，如公安边境管理学、公安边境管理工作、公安边境管理部门、公安边境管理政策、公安边境管理法规、公安边境管理区域、公安边境管理人员，等等。

这种提法上的改变是经过慎重考虑的，也是经过多次讨论和论证的。这不仅是为了公安边境管理学学科关键概念的统一，更重要的是为了科学界定公安边境管理学学科的性质和内涵。

（二）　为什么要在原来的边境管理学前冠以公安两字

国家边境地区的行政管理活动涉及很多国家行政管理部门及其工作，如公安管理部门及其工作、外事管理部门及其工作、宗教事务管理部门及其工作、交通运输管理部门及其工作、农业管理部门及其工作、渔业管理部门及其工作、航运管理部门及其工作、邮电通讯管理部门及其工作、企业工商管理部门及其工作等等，而原来的边境管理学以及本书所研究的国家边境地区的管理，都是属于公安机关在国家边境地区的行政管理，原来所说的边境管理学，其实也是专指从属于公安学的边境管理学。况且，本书的研究范围仅限于公安机关在国家边境地区的各项行政管理，以及与国家边境地区公安行政管理有关的其他相关行政管理工作，如出境和入境管理、出境和入境检查、进出国家陆地边境地区管理、国家边境地区生产作业管理、边民管理、国外难民管理、沿海港口和船舶管理、边境涉外事务管理、国家边境地区犯罪预防与打击，等等。与公安机关行政管理完全无关的国家边境地区的其他行政管理，将不纳入本书的研究范围。

因此，在原来的边境管理学前冠以公安两字，称其为公安边境管理学，不仅更恰当、更规范，而且能更为准确地反映公安边境管理学的学科性质、研究对象、研究范围和研究目的。

（三）　公安与警察两词的关系及其在本书中的使用

警察与公安是两个既有联系又有区别的概念，其联系主要表现为警察与警察意义上的公安通常是同一个概念，其区别主要表现在词性词义和使用范围两个方面。

从词性词义上看，警察既可作为动词，作维护国家安全和治安秩序的活动解，也可作为名词，作维护国家安全和治安秩序的部门和人员解。而公安则只能用作名词，即公共安全，而且它只有与人员、队伍、机关、部门、工作等词组合，才是警察意义上的公安。这是其一；其二，从使用范围的角度看，警察是古今中外普遍使用的一个基本概念，而公安则仅仅是以现代中国、日本、越南等国为代表的少数国家使用的概念。

因此，基于警察与公安的区别、使用和认知范围，以及公安边境管理的基本属性，我曾一度认为，将公安边境管理学中原来大量使用的公安一词，统一改称为警察可能比较合适，比如将公安机关、公安工作、公安行为、公安队伍改称为警察机关、警察工作、警察行为、警察队伍等。但是，公安与警察两词在我国经常通用且为大众所认同，公安与人员、队伍、机关、部门、工作等词组合，也确实与警察同义。加之我国使用公安一词的机关、会议、文件、法律法规等数量很多且可能长期存在。因此，本书将在厘清警察和公安关系的基础上，根据需要，谨慎使用公安和警察两词。

（四）　新一轮武警部队体制改革对本书的影响

2017年11月4日，十二届全国人大常委会审议通过了《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，2017年12月27日，中共中央印发了《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》，即自2018年1月1日零时起，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委武警部队部队领导指挥体制。我国武警部队的体制改革经历数十年探索，终于迎来了极为关键的新一轮改革。

本轮改革对我国公安边境管理的直接影响就是，公安边境管理原来的武装性以及公安边境管理部门原来的武装警卫职能和任务完全剥离，公安边境管理成为真正意义上的行政管理。这就意味着本书关于本轮改革前的很多表述，如我国边防管理体制改革的困境问题，我国公安边境管理武装性问题，我国公安边境管理部门的武装警卫职权和任务问题，我国公安边境管理的组织结构问题，等等，都将随之改变。为此，我的处理方式，一是在原文中修改；二是加入最新改革内容；三是删除与本轮改革不符的内容。当然，可能由于疏漏，本书中可能还存有一些与本轮改革不符的内容未作修改，请读者多多包涵。

苗伟明2018年2月

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