社区矫正监督管理问题研究_肖乾利，连春亮著_9787519782580

本书结合《社区矫正法》以及社区矫正实践，对以下内容做系统阐释与研究：社区矫正监督管理概述、国外社区矫正监督管理及其经验、我国社区矫正监督管理机构设置及其队伍建设、社区矫正监督管理对象(社区矫正对象权利与义务述评)、社区矫正监督管理模式(北京模式、上海模式、深圳模式等)述评、社区矫正监督管理基本制度述评、社区矫正考核与奖惩制度述评、社区矫正监督管理的完善建议，为我国当前正在推进的社区矫正实践工作提供指导与参考借鉴。

自序

纵观刑罚体系的嬗变，对罪犯的处遇大致经历了惩罚报复、监禁刑罚、监禁刑罚与社区刑罚共存三大历史阶段。在惩罚报复阶段，以生命刑、肉体刑等剥夺生命或遭受极度肉体痛苦的方式使罪犯遭到“报应”，并通过公开的酷刑威慑民众，以维护当权者的权力和国家的安定。在监禁刑罚阶段，自由刑被视为替代肉体刑和死刑的完美选择。监狱作为刑罚执行的载体不仅承担着惩罚罪犯的功能，还承担着改造和矫治罪犯的功能。然而，随着监禁刑的广泛使用，监狱的弊端逐渐暴露，人们认识到犯罪的原因不仅在于罪犯内在的恶和心理疾患，还有社会原因，如失业、贫困等。由此，社区刑罚逐渐兴起，形成了监禁刑罚和社区刑罚共存的新的刑罚体系，对罪犯的处遇也进入新的阶段。在新阶段，刑罚的目的不仅局限于对罪犯的惩罚和矫正，更在于科学、有效地帮助其回归社会，惩罚和矫正都是帮助罪犯回归社会，预防其再次犯罪。

我国《社区矫正法》可能是世界上第一部由国家立法机关制定的法律，这不仅是我国刑事执行立法的创新，而且对于推动我国社区矫正工作的规范化、专业化、法治化也具有里程碑意义。近年来，我国每年新接收社区矫正对象的数量都超过50万人。社区矫正成本远远低于监狱执行成本，仅为监狱执行成本的10%。社区矫正期间的重新犯罪率一直控制在0.2%左右的较低水平。

立法的完成，只是社区矫正法治化的开端，仅做到了“有法可依”。而正如英国法学家梅因所言：“法律一经制定就已滞后。”加之“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”，逻辑侧重于推理演绎，而经验则是侧重于实践。《社区矫正法》的实施效果，需要接受实践的考验。在立法理念贯彻、机制运转、机构队伍建设、社会力量参与、法律监督等方面是否达到立法目的、获得民众认可、实现特殊预防，需要进行实施效果评估。为此，我们通过调研与思考，认为自2020年7月1日《社区矫正法》施行以来，我国社区矫正工作在以下几个方面取得了显著成效。

第一，立法理念广受推崇，人权保障思想得以贯彻。

《社区矫正法》将“恢复性司法”理念融入其中，不仅将“修复社会关系”写入该法第42条，采用“社区矫正对象”这一称谓，而且拒绝遵循矫正部门所倡导的“制服效应”，在淡化“监督管理”的基础上注重“教育帮扶”；禁止全员适用电子定位装置；删除每月“强制劳动和强制学习”的“两个8小时”规定；允许社区矫正对象跨区域执行社区矫正和在经常居住地执行社区矫正。特别是疫情期间，社区矫正机构乃至检察机关针对涉企社区矫正对象，纾困解难、畅通外出请假渠道，优化营商环境。前述相关举措，折射出立法者坚持对轻缓罪犯去标签化，彰显了对社区矫正对象的人文关怀和对其复归社会的期待。“社区矫正是以惩罚性为基础、以恢复性为核心、注重罪犯重返社会的刑事执行制度”，已被理论界与实务界广泛认同。

第二，社区矫正机构陆续设置、地方规范性文件陆续出台。

《社区矫正法》确立的社区矫正工作由社区矫正委员会“统筹协调”，司法行政机关“主管”，社区矫正机构“具体实施”，司法所受“委托”参与的管理体制，正在全国如火如荼地创建。社区矫正委员会、社区矫正机构陆续在全国建立。浙江省实现了省市县三级社区矫正委员会全覆盖，集执法、管理、教育功能于一体的县级社区矫正中心全覆盖。海南、吉林、安徽、山西等省已经实现了省市县乡四级社区矫正委员会、省市县三级社区矫正机构的全覆盖。社区矫正工作体制已经基本建立。

截至目前，多数省（自治区、直辖市）颁行了社区矫正实施细则。上海、河南、福建、湖北、安徽、四川、贵州等省市制定了社区矫正实施细则，使社区矫正工作有了各自的地方标准，增强了日常监管、帮扶教育工作的可操作性，明晰了各部门的执法权限与法律责任。部分省（自治区、直辖市）实施细则的规定还具有开创性，如福建省关于“履行生态修复协议”的规定，四川省关于社区矫正工作人员“尽职免责”的规定。

第三，社会力量参与取得突破。

“罪犯是我们这个社会的产物。许多今天的罪犯就是昨天的受害者。我们不能只是驱除他们的邪恶而不检讨我们自己。为了充分理解人类行为，我们必须学会像理解最好的人一样去理解最坏的人。”为此，《社区矫正法》确立的社区矫正工作的目标是通过发动社会力量“有针对性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民”。

《社区矫正法》确立的因“人”施教、因“需”帮扶的原则，队伍建设专业化、社会支持多元化、项目委托市场化的帮教机制，以及社区矫正经费应当列入本级政府预算等规定，激活了社会力量参与社区矫正工作的热情。

各地依据《中华人民共和国社区矫正法实施办法》、司法部等六部委联合颁行的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》以及各省市社区矫正实施细则进行了大胆探索。不少省份，如浙江省、安徽省，已经实现了政府购买社区矫正服务的全覆盖。政府购买服务意味着社会力量以组织化的方式参与到社区矫正中。有偿但不盈利的政府购买服务属性，以最低的成本实现了社区对罪犯的矫正。实践证明，“助人自助”理念引领的社会力量，以平等主体身份帮助社区矫正对象，通常会更尊重和体谅社区矫正对象，更容易获得社区矫正对象的认同，往往可以收到良好的矫正效果。

第四，检察监督及时跟进。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”检察机关作为法律的监督者，需要对社区矫正及时跟进。例如，山东省检察机关2021年1至4月对监外执行（社区矫正）违法提出的监督意见同比上升127.3%。

《社区矫正法》施行后，各地在社区矫正的检察监督上开展了一系列创新。诸如在乡镇司法所或者区县社区矫正机构设立派驻检察室。通过地方人大立法确立检察建议强制反馈制度。创新检察建议宣告、送达形式，在公开宣告、公开送达时邀请人大代表等第三方人员全程参与，并将检察建议落实情况向有关第三方通报。为督促破坏生态环境资源类犯罪的社区矫正对象“补植复绿”，将生态修复纳入社区矫正考核范畴,促进生态修复与社区矫正有效衔接。四川、河北、浙江等地检察机关通过制发检察建议，堵住社区矫正对象养老金发放漏洞，核实并追回多发的养老金，避免了社保基金的流失。此外，部分检察机关还对有重大立功情节的社区矫正对象，通过制发检察建议的方式督促社区矫正机构向人民法院提出减刑建议，有效维护了社区矫正对象的合法权益。

总体而言，《社区矫正法》施行两年多以来，基本实现了社区矫正的法治化、规范化。但由于理论储备的不足，社区矫正的概念与性质至今在理论界无法达成共识，以及《社区矫正法》在创建基本框架的同时，相关条款的规定留有余地，导致《社区矫正法》在施行中存在不少盲点和空白，整体运作水平还不高。具体表现为以下几点。

第一，职权配置较为简陋，给社区矫正制度的运行带来了一定困扰。

相较于《监狱法》，《社区矫正法》还是一个粗线条的法律。特别是《社区矫正法》只规定了社区矫正的目的、适用对象、执行内容、执行方式、经费保障等，缺乏对社区矫正法律属性和地位的清晰界定，影响了社区矫正机构的属性定位以及社区矫正机构工作人员的组成，并导致职权界限不清晰、职责分配不合理，影响了社区矫正工作的顺利开展。

《社区矫正法》的一些规定较为模糊。如《社区矫正法》第9条中规定“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构”。这里的“根据需要”如何理解？法无明确规定，导致不少地方政府认为“根据需要”就是无须设立。又如，《社区矫正法》第36条关于组织教育学习表述中的“根据需要”，该法对何为“根据需要”、教育频次等均没有作出阐释，各地的社区矫正实施细则为加强对社区矫正对象的人身管控，在此只好实施“精细化设置”，不仅出现了“百花齐放”的局面，而且过细、过严的任务设置、不断的层层加码，给基层社区矫正工作人员带来了极大的压力与风险。再如，《社区矫正法》第6条规定：“各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。居民委员会、村民委员会和其他社会组织依法协助社区矫正机构开展工作所需的经费应当按照规定列入社区矫正机构本级政府预算。”但该法没有明确经费保障标准，致使各级社区矫正委员会在加强社区矫正经费保障方面难有作为。

《社区矫正法》的个别内容存在立法冲突。如《社区矫正法》规定有权委托调查评估的是决定机关，但决定机关并不包括人民检察院。而依据2019版《人民检察院刑事诉讼规则》第277条以及《关于规范量刑程序若干问题的意见》第3条，人民检察院也可以委托社区矫正机构进行调查评估。前述规定是否有违反《社区矫正法》之嫌？实践中，往往存在案件还处于侦查阶段、审查起诉阶段时人民检察院就开始委托社区矫正机构进行调查评估的情况。特别是犯罪嫌疑人认罪认罚案件，人民检察院拟提出缓刑或者管制的量刑建议，常常委托社区矫正机构进行审前调查评估。面对强势部门的委托，话语权较弱的社区矫正机构是否接受？社区矫正机构在实践中往往左右为难。

此外，《社区矫正法》有关社区矫正的具体实施还存在一些空白地带。诸如，暂予监外执行罪犯因暂予监外执行情形消失被法院裁定收监后，因身体原因看守所出具不予收押决定。在此“应收监而未收监”期间发生的重新犯罪，责任如何界定，没有明确的规定。

第二，脱管、漏管、虚管现象不断凸显。

统计数据显示,2020年5月至2022年6月13日,湖南省检察机关借助社会管理大数据共核查出漏管社区矫正对象429人,其中49人涉嫌重新犯罪；脱管社区矫正对象205人,其中73人涉嫌重新犯罪；利用虚假妊娠医学鉴定骗取暂予监外执行16人；未请假外出468人次；监督重新交付社区矫正115人；收监执行31人；立案侦查涉嫌职务犯罪的司法工作人员5人。

从全国来看，2016年1月至2020年6月，全国检察机关督促纠正脱管社区矫正对象19，560人、漏管社区矫正对象8671人。2020年12月22日晚，最高人民检察院第五检察厅厅长侯亚辉在网络访谈中表示，2020年1月至11月，全国检察机关督促纠正脱管社区矫正对象6010人、漏管社区矫正对象4379人。根据上述数据，2016年至2019年平均每年社区矫正对象脱漏管人数为几千人，而到2020年跃升至1万多人。前述数据足以说明社区矫正对象脱漏管、重新犯罪情况之严重。

第三，社区矫正机构、队伍建设滞后。

自社区矫正试点以来，基层社区矫正执法人员一直期盼借力《社区矫正法》实施，将社区矫正机构与队伍充实起来，解决“小马拉大车”的问题。但由于法律规定较为模糊，设置标准缺失，各地社区矫正机构要么没有设立，要么设立得“五花八门”，人员编制基本未变，大多是加挂牌子而已。特别是区（县）级社区矫正机构，多数仍然是内设机构，没有解决独立法人问题、编制问题、行政级别问题。《社区矫正法》的本意是让乡镇以上党委政府在社区矫正工作中发挥统揽全局的作用。但社区矫正委员会如何运行，《社区矫正法》未作明确规定，导致不少地方的社区矫正委员会仅仅是一个空设的委员会而已。

“徒法不足以自行”，法律要靠人去实施。司法所虽然是受“委托”参与社区矫正，但目前却仍是社区矫正工作的主力军。依据《社区矫正法实施办法》，所有对社区矫正对象的奖惩权均“上提”到区（县）社区矫正机构，司法所连“训诫权”也没有，导致司法所关于社区矫正工作的现状是“权力上收、工作照常、地位下降、责任不明”。

第四，监督管理、教育帮扶呈现双弱化的倾向。

《社区矫正法》实施以来，北京、上海、深圳等发达城市建立了较为成熟的社区矫正机制，其他地区的社区矫正工作存在不同程度的组织保障不完善、监管措施不到位、教育帮扶弱化等问题。

监督管理弱化的显著表现之一是执法标准不统一。《社区矫正法》第23条规定：“社区矫正对象在社区矫正期间应当遵守法律、行政法规，履行判决、裁定、暂予监外执行决定等法律文书确定的义务，遵守国务院司法行政部门关于报告、会客、外出、迁居、保外就医等监督管理规定，服从社区矫正机构的管理。”目前，关于报到、教育、公益活动等的具体规定并未出台，基层社区矫正机构在分类管理、考评中难于把握尺度。同时，各级、各地对执行地认定标准等事项存在分歧和争议，缺乏一个统一的解释。《社区矫正法》规定了因社区矫正对象迁居等原因需要变更执行地的，社区矫正机构应当按照有关规定作出变更决定。但是，各省市之间执行地变更条件存在差异，没有规范统一的执行地变更标准，客观上造成了执行地变更的困难。

在实践中教育帮扶存在形式化、机械化的问题，具体表现为：教育学习缺乏系统性规划、教育学习内容浮浅、教育学习方式机械、心理矫正千篇一律。社区矫正对象最为急需的职业技能教育与培训严重缺乏。教育帮扶在社区矫正工作中处于“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的虚化状态。

第五，部门衔接有空当，司法行政仍“独唱”。

《社区矫正法》明确规定，“相关部门之间依法进行信息共享”。但在实践中，尤其是社区矫正对象在矫正期间被拘留、采取行政强制措施以及采取刑事强制措施时，有关机关很少及时主动通知社区矫正机构。社区矫正工作仍然存在司法行政系统一家“独唱”或者“自娱自乐”的情况，以下两点社区矫正机构反映强烈：

一是“否定性调查评估意见”不被采纳缺乏救济手段。在审前调查评估中，社区矫正机构作出“不同意纳入”的评估意见，委托机关不予采纳应如何处理。《社区矫正法》未作规定，《社区矫正法实施办法》第14条仅规定“应当在相关法律文书中说明”。而有的省市在相关实施细则中仅规定委托机关对调查评估意见的采信情况，应当及时函告受委托的社区矫正机构、有关社会组织及委托机关所在地的同级人民检察院。此处，仅仅是“函告”了事，无须说明理由。此类做法既浪费司法行政系统本身就极其短缺的资源，又违背刑事诉讼职能部门分工负责、互相配合、互相制约的基本原则。

二是社区矫正决定机关不认真履行执行地确定职责。根据《社区矫正法》的规定，社区矫正执行地的确定由社区矫正决定机关负责。但实践中，有的人民法院没有核实实际居住地就以户籍地作为实际居住地而下发执行通知。社区矫正对象一到户籍地社区矫正机构报到，就提出变更执行地申请。若变更执行地不成功，社区矫正对象接受矫正的积极性和配合度将会受到极大影响，也会给司法所的社区矫正工作带来消极影响。此外，民政、财政、人社、团委、关工委等部门还未参与到社区矫正工作中来。

第六，社会力量参与缓慢，形式化倾向凸显。

《社区矫正法》设专章对社会力量参与教育帮扶作了规定。但社会力量参与、政府购买服务在实践中推进缓慢。该情况的产生主要存在两个原因：一是社会资源缺乏整合。虽然从自治组织到社会组织、公益组织，从退休“老政法”到社会工作者、大学生志愿者，各种社会力量均参与其中。但参与主体各自为政，未能互通联动，造成了资源的低效与浪费。二是经费不足、承接能力有限。政府购买服务的实质是将社区矫正中的“服务”内容予以剥离，以市场化方式交由社会承担。目前，对于居（村）委员会协助开展社区矫正工作所需经费，《社区矫正法》有明确规定，纳入本级财政预算。但其他社会组织依法协助开展社区矫正工作所需经费，无法纳入政府预算，导致开展相关工作难度较大。加之不少地区，特别是西部地区，至今还缺乏承接社区矫正服务的社会组织，导致政府购买服务推进缓慢。

第七，检察监督缺乏刚性。

《社区矫正法》施行前就有过能否将检察机关定位为既是社区矫正的参与者又是法律监督者的争论。《社区矫正法》施行后，各地检察机关在监督过程中也出现了一些偏差：要么无从下手，放弃监督；要么矫枉过正，过度关注对社区矫正对象重新犯罪的责任追究。从监督对象看，检察机关侧重于对社区矫正机构进行每半年一次的“例行性监督”以及派驻监督、巡视监督，而对公安机关、人民法院是否认真贯彻《社区矫正法》缺失制度性的监督规定。

而最为紧要的是，检察监督的效力缺乏刚性。实践中，不仅存在被监督单位“以回复文书纠正代替实际纠正”的现象，而且“藐视或者无视纠违通知和检察建议的情况时有发生，而检察机关却只能无可奈何”。这种缺乏强制力、没有惩罚性的“乞丐式监督”，极大地损害了检察监督的权威性和严肃性。《人民检察院刑事诉讼规则》虽然就检察监督的具体业务部门、提出纠正的情形等进行了规定，但对如何发现违法情形、如何提出纠正意见等规定不明确。因此实践中，各地对社区矫正的检察监督模式不一，有的实行派驻检察，有的设立检察官办公室，更多的是不定期巡视检察，对同样的违法行为，有的是发纠违通知，有的是提检察建议，还有的仅仅是口头提出纠正。个别地方的检察机关片面追求纠正违法数量，竟凭空捏造违法情形向社区矫正机构提出纠违通知。“为配合考核而纠正”而非“因违法而纠正”的应对心态严重削弱了检察机关纠正违法的监督效果。

社区矫正工作之所以能够顺利实施，是因为国家建立了“党委政府领导、司法行政主管、社区矫正机构具体执行、公检法等部门协作、社会力量补充”的社区矫正管理模式。但是，社区矫正制度的适用自2021年全国开始进行政法队伍教育整顿活动以来，出现了一定的乱象。诸如利用小型无人机对社区矫正对象的行踪实施监控。一些地方对实施袭警、妨害公务行为的人员，甚至是对上访户和对政府有意见的人员适用社区矫正。在一些地方，减刑、假释、暂予监外执行这些本来有利于罪犯改造的制度安排，变为了某些人寻租的工具，吴彪“纸面服刑”案即是典型。在使用手机定位开展信息化核查的基础上，实施实时定位、全员定位，将手机变为“手环”。

《社区矫正法》凸显了社区矫正惩罚性和恢复性的双重价值。但理论界近年来论述社区矫正“教育帮扶”方面的成果颇丰，而专门论述“监督管理”的学术专著几乎没有。为此，笔者特将自己梳理的《社区矫正法》施行以来所取得的成效与存在问题作为本书之序。

本书的顺利完成，得益于宜宾学院法学与公共管理学部学科建设资金的支持，得益于四川省高校人文社科重点研究基地——宜宾学院社区矫正研究中心的立项支持，得益于山东省淄博市临淄区司法局金岭司法所副所长孙毅先生所给予的案例与资料支持。王高兴、尤美、陈卓康、王玉玲等同学的文字校对以及法律出版社许睿编辑的鼎力相助，在此一并致谢。

本书的撰写是我本人与河南司法警官职业学院的连春亮教授首次合作。由于我们收集的资料有限，加之能力不足，在观点见解、理论阐释、体例安排等诸多方面均有不尽如人意之处，真诚希望能得到理论界同仁与实务部门领导的批评与斧正！

肖乾利

于宜宾学院社区矫正研究中心

2023年2月12日

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