现代公共管理理论与实践_顾建光著_9787208144309

现代公共管理无论就其理论还是实践角度看都呈现出日新月异的发展局面，本书对此进行了系统的梳理，并对核心问题做了逐一论述。本书主要内容包括基本范畴的界定、公共管理的利益体现、公共管理基本内涵的分析，以及公共管理主体建设和前沿改革。尤其是对近一个世纪以来国际公共管理的范式演变及其历史逻辑的演绎，提出了理解国际公共管理范式发展的全新视角。与此同时，本书结合国际国内的基本实践，阐述了现代公共管理的主要职能，提出了现代公共管理不同于传统行政学将公共管理主体局限于政府部门的看法，提出了公共管理应该是由政府主导的社会大管理新理念，并对现代公共管理的前沿性实践进行了探讨。

　　序：实践导向的公共管理
　　所谓“公共管理”，即政府以及社会公益性部门对社会各类公共事务的管理。伴随着现代经济与社会的高度发展，人类所面临的必须予以应对处理的公共事务、各类社会问题，日益丰富多样、纷繁复杂。在现代社会中，政府的主要职能就体现在对社会公共事务的管理上。从国际角度看，政府的公共事务管理能力还被看做关系一国综合竞争力的主要构成要素，因而正越来越成为各国政府和社会关注的中心。
　　现代公共管理的理念，就是要让政府对于公民、对于市场主体来说变得更加友好；是要寻求恰当的管理方式以降低政府的运营成本；是要提高公务人员的管理素质和能力，并以较低的成本提供更多的和质量更好的公共物品。这实际上是一种源于政府管理实践的现实努力。总的来说，就是要让政府的公共服务质量更好，效率更高。
　　我国自改革开放以来，随着改革战略的推进，政府职能在逐渐转型与转变，公共服务和社会管理模式也在变化。当前我国迫切需要有公共管理领域的创新，而且也具备了接受国际公共管理新理念并得以生根的经济和社会基础。
　　毋庸置疑，无论是在国际还是在国内，公共管理都是实践着的学科。与之相应，其理论也永远不会枯竭和停滞不前，它需要在实践的创新中推进。进入21世纪以来，国内外公共管理学界进行了不懈的思考、探索和努力，各国都在寻求更好的“服务型政府”的建设。如何向社会更加充分地提供公共物品，如何履行更为良好的服务意识，已成为各国相关公共部门探讨的关键课题。汗牛充栋的研究和各种探索都是为了帮助政府提高公共物品和服务的数量与质量。一些国家还为此进行了专门的立法，如美国克林顿总统时期制定的“政府绩效成果法”(GPRA)，英国、意大利等国也都有这方面的立法。此外，也有不少来自民间的推动，如在欧盟各国已经成立的“欧洲质量管理基金”(EFQM)以及其他的质量管理系统，都是为了推进公共服务的效能与质量。
　　不过，政府现在也认识到，虽然提供良好的公共服务具有重要意义，但仅停留于此是不够的。这是因为，在提供良好服务的同时，有可能忽视了现存的一些“社会不良问题”，而仅仅要求各相关部门改进公共服务，并不能够解决这些问题。此外，还可能出现这样的情况：即便公共服务的接受者认为公共部门所提供的公共服务是良好的，但他们也不一定会对政府部门表示出充分的信任。换句话说，即使公共服务改进了，公众对于政府的信任度也不一定会有大幅度的提升。
　　人们对公共部门的评价并不仅仅依据它所提供的服务是否良好，人们还要求公共部门必须能够为他们提供良好的社会生活环境，并承担起相应的社会责任。既然这方面的需求变得越来越清晰，于是近年来各国启动了一项新的政府管理的改进，这就是所谓的推进良好的“公共治理”。
　　在我国，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于进一步深化改革若干重大问题的决定》的总论部分讲道：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”
　　关于什么是“治理”以及什么是“良好的治理”，社会科学界始终不断地在进行探讨，然而政府公共管理的实践者却并不很关心这类定义。他们一般会忽略词语的抽象意思，而更直接关注有关概念在实践中的意义。不过，从理论的角度，我们还是可以将“公共治理”理解为相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的方式，理解为在改进公共政策成果和达成一致的治理原则问题(或领域)上，由所有相关各方参与协商，同时，这些政策的实施以及定期评估也由参与各方进行。
　　近些年来，人们对政策成果的评估产生了越来越浓厚的兴趣。公众和其他的相关群体都要求了解与自身相关的政府活动的信息，政府部门也想了解所制定的政策是否在实现其目标方面有些什么问题。于是，人们开始对是否成功地参与改变他们生活质量的活动发生了兴趣，而不是对这些活动的质量本身感兴趣。这意味着我们更需要对公共政策的实际效果加以评估。比如说，人们更为关心的是相关公共政策实施的效果，我们可列举一些这方面的例子：
　　●人们关心的是自己所生活社区的实际的安全程度，而不是有关警察在防治犯罪等方面的数量报告。
　　●人们关心的是自己的收入水平和工作条件的改善，而不是有关政府制定的经济发展计划的各项指标。
　　●人们关心的是自己所感受到的医疗和社会福利水平与质量的提高，而不是有关医疗和社会照顾的具体设施的质量报告。
　　●人们希望获得从事劳动和工作的实际能力的提升，而不是宏观层面的政府所提供教育和培训服务的设施数量与质量的报告。
　　●人们关注的是获得想要享用的基础设施的便利程度，而不是只看到有关道路和运输设施增加的数量报告。
　　●人们关心的是自己所感受到的环境质量是否改善，而不是具体的环境保护的数量和质量方面的报告。
　　●人们关心的是自己家庭住房的舒适程度，而不是有关部门提供的房屋和修理设施方面的数量和质量报告。
　　当然，这并不意味着人们不再需要关注公共部门所提供的服务的质量或者数量，而是说这些东西本身是工具性的，非目的本身。随着公共管理朝着这一方向的改变，也就提出了如何提升公众生活质量的挑战，并且需要对满足上述要求的效果加以评估。
　　公共服务的绩效考察不能仅停留在文字报表上，最终必须体现在公民生活质量的实际改善和提升上。完善的公共服务应该更多地将服务对象定位为公民，而非一般意义上的“顾客”。良好的公共管理的精髓是公众的参与，公众的满意程度是公共管理成效的最终标准。
　　在全球化的进程中，无论是工商管理还是公共管理方面的任何进步和成功的经验，都很快地为地球每个角落的人们所借鉴和吸收，成为人类的共同财产。就我国的情况来说，在公共管理实践方面有着绝不亚于其他国家的丰富经验和良好做法。进入21世纪以来，努力提升政府公共部门的管理效能、效率及其质量，已成为摆在我们政府面前的一项义不容辞的紧迫使命。
　　实践之树长青，当代的公共管理领域尤为如此。公共管理的理论完全是依附各国的公共管理实践前行的。而世界上没有一个政府，没有一个社会实体，其实践可以始终停顿不前。因此，改进政府公共管理的实践是一项不会止步不前的工作。它总是需要按照人们的要求来改进，需要采取新的业绩标尺来衡量。在这方面，官僚倾向的不思改进和固守既得权力，永远是可畏的障碍。相对于快速演进的公共服务实践来说，公共管理作为一门新兴学科仍然处在新生发育的阶段。我们坚信，它会随着公共管理实践的丰富和成熟而成长壮大起来。理论工作者也将会在这方面尽自己的不懈努力。

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