本书总结描述了当前农田水利的发展困境，分析了农田水利困境的发生机制，在此基础上提出了农田水利发展的对策建议。“最后一公里”问题是当前农田水利的基本问题，其解决之道在于依托农村集体经济组织开展灌溉管理，并加强农村集体经济组织的能力建设。
进入21世纪以来，国家和各级财政加大了对农田水利建设的投入，然而农民的灌溉问题却未获得根本改善，调查研究表明“zui后一公里”问题是当前农田水利的基本问题，这一问题出现的根本原因是随着农村税费改革的实施，基本灌溉单元的灌溉管理秩序失序，基本灌溉单元无法形成有效的用水组织模式，因而使得大水利无法与小农户对接。农田水利困境的解决之道在于依托农村集体经济组织开展灌溉管理，并加强农村集体经济组织的能力建设。本文的特点是：是以对沙洋县十多个乡镇、各级水务管理部门的经验调研为基础展开的研究，是一部经验研究、政策研究，同时兼具一定理论性的著作。
吴秋菊，湖北潜江人，1986年8月出生，法学博士。现为华南理工大学公共管理学院讲师，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员。主要从事土地资源管理、社会治理等领域的教学与研究工作。2010年以来，在全国10多个省市开展驻村调研，调研时间累计超过400个工作日。主持和参与国家ji、省部级课题多项，发表学术论文及调查报告10余篇。
基于本书主体部分的讨论，现就农田水利的发展提出如下政策建议。
1、国家要不断加大对灌区末级渠系工程建设的投入。
国家投入依然是农田水利发展的基础。农田水利是农村基础性的公共事业，是一项需要大量资金投入的公共事业，虽然农田水利的受益主体主要是农户，但是当前从事农业生产的农户欠缺农田水利建设的能力，市场主体也只是有限地介入这一领域，农田水利的发展还将主要依靠国家财政资金的投入。
当前我国的农业发展已经进入了“工业反哺农业”和农业现代化建设的阶段。进入新世纪以来，国家财政每年都向农业领域投入大量的资金，农田水利建设也是国家财政重点投入领域。在骨干工程的更新改造已接近完成的情况下，国家财政需要继续对灌区末级渠系的工程建设进行投入。在国家积极投入资金开展农田水利建设的当下，有几个问题值得注意：（1）如何使财政资金及其配套获得保证。在当前农田水利建设资金项目制实施方案下，资金总量一般由中央财政和地方各级财政配套组成，而在实践中经常出现地方财政资金配套不足的问题，严重影响到农田水利的工程建设质量。（2）如何达成水利建设资金的有效利用。农田水利建设资金的实施，一方面要避免重复建设，另一方面要在科学的规划布局下实施，再一方面还要满足受益农户的现实需求。所以在不断加大对灌区末级渠系工程建设的资金投入的同时，我国也需要进一步完善水利建设资金使用的相关制度规范。
2、灌区管理法律制度的建设与完善。
1981年我国颁行《灌区管理暂行办法》对我国的灌区管理进行了系统性的规范，《灌区管理暂行办法》特别提出了由“专管机构”和“群管组织”共同开展灌区管理的模式，然而该法规颁行不久，我国农村与农业经营体制就发生了根本的变革，以至于《灌区管理暂行办法》实际上并没有获得严格的实施。此后，虽然在一些省份出现了属于地方性规范的“灌区管理办法”，但是新的全国性的灌区管理办法一直没有出台。
出台新的灌区管理办法是很有必要的。灌区管理办法可以对灌区管理制度进行系统性的规划与说明，它将成为各灌区确立具体管理制度的纲领性文件，对于明确我国的灌区管理体制及形塑合理的灌区管理模式都具有积极意义。本文对于灌区管理办法的立法内容持有以下基本主张：（1）我国灌区实施由灌区管理单位与参与式治理组织相结合的管理模式。（2）灌区管理涉及的末级渠系工程仅包含公共配水渠系，农渠及以下的工程管理交由农业经营制度进行规范。（3）灌区末级渠系根据情况交由农村集体经济组织管理或者组建灌溉用水协会管理，这两者都是相关工程的公共管理组织而非经营主体。（4）灌区管理单位与参与式治理组织是灌溉供用水合同的双方法律主体。
3、将灌区末级渠系的治理主体确立为相关水利工程建设与管护项目的责任人。
将灌区末级渠系的治理主体确立为相关水利工程建设的责任人就是要直接创设工程建设与管理之间的关联性，也就是说，治理主体在工程建设阶段是责任人，在工程建设完成以后则转为管理权人。当前，灌区末级渠系范围内的小型农田水利工程一般是通过项目制的方式来实施的，所谓由治理主体作为水利工程建设的负责人，意思是说由该主体作为相关项目的负责人，作为项目负责人它既可能是直接的实施主体，也可能将项目任务委托给其他的主体实施，他们是建设项目的验收主体之一，并且也是工程建设的质量监督主体。
2012年财政部、水利部联合下发《关于中央财政统筹部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关问题的通知》，通知要求自2012年1月1日起，中央财政按照20%比例，统筹各省、自治区、直辖市、计划单列市从土地出让收益中计提的农田水利建设资金，2013年印发《中央财政统筹从土地出让收益中计提的农田水利建设资金使用管理办法》，明确了这部分资金的80%用于农田水利建设、20%用于建成的水利工程的日常维护。这部分管护资金一般需要通过管护项目的方式进行分配，所以本文认为灌区末级渠系的治理主体应当被确立为管护项目的责任人。灌区末级渠系的治理主体也是相关水利工程的管理主体，所以当然应当作为管护项目的责任人获取相关的经费支持。
4、小型农田水利工程产权制度改革的必要调整。
随着小型农田水利工程产权制度改革的推进，一些地方实践中已经开始对一些农田水利工程实施确权颁证。确权颁证的直接作用是使水利工程的相关产权明晰，作为推进小型农田水利产权改革的具体措施，其主旨在于吸引社会资本投入农田水利建设以及明确相关水利工程的管护责任主体。不可否认，水利工程的确权颁证对于其所有权、经营权的明晰具有一定的积极作用，但是这一做法对于吸引社会资本投入建设以及明确管护主体的作用并不宜作过高的评价，这是因为当前社会资本投资农田水利的积极性欠缺主要不是产权不明晰，而是这一领域的利润率低，对资本的吸纳能力较弱。而对于农田水利工程管护责任的分配而言，主要亦不在于工程产权不明晰导致管护主体不愿投入管护成本，而在于管护组织的治理能力欠缺，无法向受益主体收取管护成本。所以小型农田水利工程的产权改革，包括具体的确权颁证的举措，都需要进行一定的调整。
本文关于小型农田水利工程产权制度改革调整的基本主张是：（1）小型农田水利工程的确权应当以服务于灌溉发展为主旨。（2）小型农田水利工程的产权确立应当与具体的灌溉治理模式相匹配，即相关工程产权确立给各治理主体。（3）对于小型农田水利工程产权明晰的要求，可以先通过一般性的制度规范的制定予以明晰，比如在“农田水利条例”、“灌区管理办法”等制度规范中予以说明，而不一定需要全面地推进小型农田水利工程的确权颁证工作。原因是水利工程的确权颁证是一项实施成本极高的工作，相关的勘测、绘图、确权纠纷的解决等都要耗费大量的财力、物力，而在现阶段我国水利建设资金尚有很大缺口的情况下，小型农田水利的发展显然不宜将重点放置在工程产权的确权颁证上。
5、合理确立水权转让与农田水利发展之间的关系。
当前我国正处在建立健全水法律制度规范体系的时期，其中促进水资源优化配置的水权交易（转让）制度是一项重要的立法内容。2014年11月，水利部起草了《取水权转让暂行办法（征求意见稿）》并面向社会公开征求意见，该意见稿表达了设置有偿但是非营利性的水权转让制度的立法旨意，对水权转让适用范围与转让费用的规定即是直接体现 。这部征求意见稿对于取水权转让制度的设计很大程度上是试图藉此为农田水利建设服务，该稿第三条中列举的水权转让情形中的第三、四项即是直接体现。但是正如本文在第七章关于我国农业水权制度建设部分的讨论中所阐明的，水权转让的主旨是实现水资源利用的优化配置，试图通过水权转让带动农田水利建设可能会给这一准公共品领域的供给带来新的问题。
不论是水权转让的制度建设，还是农田水利发展制度建设，都需要合理确定水权转让与农田水利发展之间的关系，本文在这个问题上的基本观点是：（1）水权转让是水资源合理配置主题下的一个具体命题，水权转让制度设计本身并不是为农田水利发展服务的；（2）水权转让导致相关农田水利发展利益受损时，也需要对这部分损失进行补偿，换句话说，农田水利应当成为农业水权转让中利益补偿参考要素的组成部分。
6、水价与水费补贴制度建设。
水价补贴是针对灌溉供水主体设立的补贴制度。当前我国城市水利工程供水属于经营性质，供水主体通过收取水费回收成本并适当营利。不过，我国农业供水是非营利性的，农用水水价主要参照供水成本确立，只是不同类型的水利工程在供水成本上也会呈现出极大的差异，比如提灌工程的供水成本一般会明显高于自流灌溉工程。这意味着，如果没有适当的水价补贴制度，用水主体自不同的水利工程取水的成本差异是极大的，这必然会导致灌溉治理的困难，比如抗旱时期实施多水源调度灌溉，差异化水价的用水主体很难认同，进而导致供用水合同达成的困难或者水费收取的困难。在一些地方实践中，已经开始实施水利工程农用水供给的水价差额补贴，这一举措缩小了各供水工程的供水价格，对于水利工程的协调发展是有利的。所以本文主张在我国规模水利的农用水供给中应当逐步建立起水价补贴制度，在一定的行政区域内保证农用水价格的相对均衡。
水费补贴是针对用水主体设立的补贴制度。水费补贴制度应当成为我国灌溉发展制度的重要组成部分，这是从日本、台湾地区的农田水利治理中获得的经验启示，它们通过建立灌溉水费补贴制度一方面使得实施水利治理的社会组织向用水户提取资源的任务减轻，另一方面水费补贴的输入也成为了社会组织的治理资源，为该组织实施民主管理创设了机会。当前我国已经进入了“工业反哺农业”和“补贴农业”的发展时期，农村税费改革以后中央财政转移给农业的补贴持续增加，农业获得的各项补贴的总和每亩已经超过了100元，对于水费补贴而言，每亩提供10—30元的标准几乎可以达成对灌溉水费的全面补贴。但是如果参照现行农业补贴的“直补”模式，水费补贴就会变得毫无意义，原因在于基层的灌溉管理主体收取水费的任务不会因此而变得容易。水费补贴应当向基本灌溉单元的治理主体提供，当前应主要提供给农村集体经济组织中村民小组一级，当然，水费补贴的使用应当受到灌溉用水户的监管。
7、用水管理中的节水激励机制创设。
在节水型社会建设的总体要求下，我国灌区在用水管理中有必要创设节水激励机制。应当说水价制度是比水权转让制度更为基础性的激励节约、调节水资源配置的手段。在我国当前的水价制度中，激励节水主要是采用“定额管理、累进加价”办法，这种方法主要给浪费性用水设置惩罚性水费。此外，也可以采用正面激励的方式，即依据农田的一般耗水标准再设立一个用水定额，对于实际用水量少于这一用水定额的用水单位给予一定的奖励。也就是说可以同时设置正、反两个层面的节水激励机制，而所有相关定额标准的设立都应该是针对zui末端的可计量的用水主体来设计的，即针对基本灌溉单元设置节水激励的定额标准。
8、健全基层水利服务组织的发展。
基层水利服务组织主要指的是基层水利站（水务站），农村改革后至农村税费改革以前，基层水利站主要负责小型灌区以及斗渠（包含部分支渠）渠段的管理，并且对其管理辖域内（乡镇或者小型的流域）的其他水利事务担负总体性的管理责任。农村税费改革以后，小型农田水利和灌区末级渠系开展了产权制度改革，水利站退出了这部分水利工程的管理领域。而随着乡镇体制改革的实施，一些地方政府开始对水利站进行市场化改革，比如湖北省推行了“以钱养事”改革，水利站更名为水利服务中心，其性质也不再属于行政体制的一部分，地方政府通过“市场化”的方式方式“购买”水利服务中心提供的服务。实践表明，这一改革对水利发展是不利的，改革的结果是基层水利服务人才大量流失，而基层水利服务的质量大幅度降低。原因在于，基层水利服务是一个综合性的范畴，其服务事项和工作量都是难以进行精准确认的，属于行政体制的水利站是在职业责任制的压力下开展各项工作，而属于非行政体制的水利服务中心在依据市场规则提供服务的过程中，对于内容不明晰的服务更倾向于减少工作的投入，因而改制以后服务质量降低是一种必然结果。不仅如此，基层的水利服务是一个强调专业性与经验性的领域，一个专业知识过硬的水利人才，如果对于地方实际状况难以熟练掌握也难以开展工作，因而在实践中，水利人才本身也很难发生市场化的流动，政府通过市场机制购买服务并不一定能够实现低成本购买高效服务的结果。由此，本文认为基层水利服务站并不适宜进行市场化的改制，而其在水利发展中的作用却不可替代，我国水利发展政策应当明确基层水利站建设的意义，并对其发展给予政策与财政资金的支持。
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