主编吴敬琏近期指出，“我们现在面临很多问题，用现有的知识可能对付不了，我们需要打开眼界，更加全面、更加深入地了解世界社会科学的进展”。中国从计划经济转型到社会主义市场经济，30 多年的改革开放把我们推到了世界经济第二，身处世界，体量巨大，不可能独善其身。我们究竟会有什么样的走势，什么样的情景，都需要放在世界中进行思考、比较、探索。本辑《比较》呈现给读者的是国内外学者对当前中国和世界经济中的一些主要问题的思考和认识。

　　开篇是主编吴敬琏教授根据“长安讲坛”的演讲修改而成。他深感当前关于供给侧结构性改革的概念缺乏共识，于是，综合国际经济学界关于结构性改革的相关文献，梳理国内对这一概念的不同理解，就什么是结构性改革提出了明确的定义：“结构性改革是针对体制机制架构的改革，通过这种改革，把统一开放、竞争有序的市场体系建立起来，并且通过市场作用的发挥来实现经济结构的优化和供给质量的提高”。为推行这样的结构性改革，他提出了六个需要抓紧推进的改革任务，为推进这些任务必须消除以下三个方面所面临的障碍：形成改革共识，明确执行改革的责任主体，“改革者上、不改革者下”的用人导向应该得到落实。
　　楼继伟的文章是他在“G20 税收高级别研讨会”上的讲话。他指出，全球经济正处在从危机应对向长效治理机制转型、从周期性政策向结构性政策转型的关键时刻。税收是全球治理体系的重要组成部分，是全球经济规则协调的重要内容，是促进全球经济复苏的重要手段。G20 各国应当站在全球角度密切关注税收发展动向，深化国际税收协调与合作，加强税收能力建设，合理运用税收政策工具，推动建立公平公正、包容有序的国际税收新秩序。
　　金融危机后的八年间，各主要经济体一直在运用大规模的宽松货币政策来稳定和提振经济，不少学者担心通胀的隐患，现实却是并未引发通货膨胀。克利夫兰联储主席兼CEO 洛瑞塔·梅斯特的文章正是针对危机后通胀变化的新趋势进行分析，探讨这些新趋势对学术研究和货币政策制定带来的新挑战。她回顾了美国、英国、欧元区以不同预测指标和模型测算的近期通胀变化趋势，分析了这些预测指标和模型在预测通胀时的优势和局限。她特别强调了通胀预期的重要性，因为通胀预期在通胀动态变化和货币政策传导中发挥着重要作用，而学界和政策界对此研究依然不足，对通胀预期如何形成、谁的通胀预期会影响通胀预测和货币政策制定，并没有确切的了解。她鼓励研究者推进这方面的研究，从而为政策制定提供丰富的信息，为好的政策制定创造条件。
　　哥伦比亚大学经济和金融学教授、现任美国金融学会主席帕特里克·博尔顿的文章是他2016 年初在美国金融学会发表的主席演讲。这篇文章以博尔顿和黄海洲的国家资本结构模型为基础，将公司金融学的资本结构理论拓展至用于分析国家层面的货币政策和主权债务。他将国家的法定货币和本币债务类比为公司股本，国家的外债类比为公司债务，由此在股票融资的股权稀释成本和本币融资的通胀成本之间建立起平行关系，进而可以分析一国如何在外部债务和本币债务融资之间进行权衡，以实现最优的融资方式。他在演讲中还将这一独特的分析方法拓展至探讨货币理论、外汇储备管理和主权债务重组机制，得出了很多颇有启发的观点和政策含义。这一研究开启了分析货币政策、财政政策和国际金融的新框架和新思路，同时也为未来的研究提供了一系列新方向：例如，债务积压与国家债务的本外币结构之间有什么关系；国家资本结构的动态变化和治理问题。
　　自2008 年金融海啸以来，全球经济依然低迷不振，局部性危机时有发生。黄海洲的文章从全球货币体系寻锚这个新颖视角，来分析全球经济当前的困局和未来可能的前景。他回顾了20 世纪的两次全球货币体系大调整和寻锚：1929—1933 年大萧条直至“二战”结束后布雷顿森林体系建立的第一次大调整和寻锚；1971 年美国放弃美元与黄金挂钩直至1985 年五国集团达成《广场协议》和1987 年七国集团达成《卢浮宫协议》的第二次大调整和寻锚。这两次大调整和寻锚所经历的时间惊人得相似，都是16 年，其成功都促成了世界经济长达20 年以上的黄金增长时期。这其间的历史经验表明，2008 年金融危机后的世界经济可能正在经历全球货币体系的第三次大调整和寻锚过程。各国如不协同合作，全球经济复苏将更加艰难，所蕴含的巨大风险和带来的政治、社会、经济甚至生命代价可能无法估量。第三次寻锚成功与否的关键在于两点：首先，达成有新兴市场国家参与引领的新“广场协议”，以稳定全球汇率体系；其次，财政政策与货币政策协调并举，稳定通胀和增长预期。对于中国来说，必须进一步深化对内改革和扩大对外开放，从而参与并引领第三次大调整的相关谈判，成为被世界认可的又一个标志性经济金融强国。
　　谷歌人工智能AlphaGO 、无人驾驶汽车、高级机器人等的飞速发展，引起了新一轮关于人类将被机器替代的担忧。麻省理工学院经济学教授戴维·奥托的文章回顾了过去两百年来工厂自动化和就业之间的相互影响，以美国为例分析了自动化对就业市场两极分化和薪酬两极分化所产生的影响。在此基础上，他从“波拉尼悖论”的角度，阐述了过去数十年和数个世纪里，自动化并未完全替代大部分人类工作的原因；并探讨了人工智能和机器人学最近和未来的发展会如何影响未来职业变迁和就业增长轨迹。在他看来，很多情况下，机器和人类劳动力的关系是既取而代之，又相辅相成。只关注自动化或人工智能造成的损失，会忽视自动化影响劳动力需求的核心经济机制，即只有工人能完成的任务才更有价值。
　　康奈尔大学教授、世界银行首席经济学家考希克·巴苏的文章主要讨论标准经济学在研究经济发展时忽略的一个重要因素：群体身份认同。巴苏认为，人的组织和社会归属感对于提高人的能力或生产率进而对促进经济发展有重要作用。为此，他用一个简单的理论模型论述了群体身份认同，也即一个人的社会背景如何影响他的生产率以及他在经济上的表现。借助模型的分析，他讨论了基于群体身份认同的扶持政策和减贫政策，并将这一分析视角扩展到全球化背景下的减贫、经济发展和国际政策协调。
　　“法和经济学”栏目主要从法律和监管角度讨论近期引起颇多争议的人身保险新型产品的投资问题。清华大学五道口金融学院的田静结合我国现行保险产品监管规则和经合组织以及英美对具有投资功能的人身保险产品的监管，讨论此类保险产品监管中存在的漏洞，以及未来监管应当加强的方向。
　　“新书架”栏目是托马斯.皮凯蒂的书评，所评论的是其导师英国经济学家安东尼·阿特金森的新作《不平等，我们能做什么》。皮凯蒂在这篇短小精悍的书评中，首先概述了阿特金森的学术生涯及其做出的学术贡献。随后，他对阿特金森提出的政策做了点评，包括累进税、国民保险、遗产税、让国民获得资本和所有权以缩小不平等的国民储蓄计划等。皮凯蒂还指出，阿特金森的著作有一个瑕疵，就是太过执着于英国，但他认为这一瑕疵恰好也是一个主要优点，它说明“胆小的政府没有不作为的真正借口，因为它仍然可以在国家层面上采取行动”。
　　钟正生和张璐的文章借鉴美国和韩国货币政策调控的转型经验，对中国货币政策调控转型的当下状态和未来前景做了翔实分析。他们认为，虽然间接融资目前在中国仍然占据主导地位，数量型货币政策调控有继续存在的现实基础，但随着外汇占款流入的减少甚至转负，价格型货币政策调控有萌芽迹象，央行着意构建利率走廊正是朝这一方向迈出的重要一步。不过，转向真正的利率调控，还需从两个方面深入推进：一是提升我国金融体系的市场化程度，尤其要解决准入壁垒高、竞争程度低的问题；二是进一步强化预算约束，解决国有企业和地方融资平台对资金价格不甚敏感的问题。美国和韩国的经验也表明：货币政策的转型，不只是技术上的“顺水推舟”，更需要体制机制上的“伤筋动骨”。
　　中国人民银行金融稳定局副局长陶玲以亚洲金融危机和2008 年国际金融危机为节点，将系统性金融风险监测预警方法的研究发展划分为三个阶段，对各个时期主要风险预警监测方法进行了描述和对比分析，概述了这些方法由简单到复杂、由静态到动态、由线性到非线性、由局部到系统的演变特征。她认为，不同的监测预警方法有各自的优势和缺陷，最终采用什么样的方法取决于一国金融市场发展程度、数据信息统计完备程度以及金融监管体系。基于此，她对我国如何建立系统性金融风险监测预警指标体系，提出了相应的建议。“
　　2015 年底中央经济工作会议将“产业政策要准”作为推进结构性改革的五大政策支柱之一。我们特意选取了两篇论述产业政策的文章，也许可以为实施“准”的产业政策提供启发。新经济增长理论的领军人物菲利普·阿吉翁等人的文章“产业政策和竞争”以中国为背景，讨论什么样的产业政策可以提高生产率，进而推动增长。作者们使用1998—2007 年中国工业企业数据库大中型工业企业数据，从实证角度研究补贴、税收减免、（低息）贷款和关税等产业政策对企业生产率增长的影响。实证研究的结果表明，在竞争性部门实施的产业政策（补贴或税收减免）、旨在维持或者促进竞争的产业政策（比如引导企业进入或者鼓励新企业发展），对生产率增长具有更显著的促进作用。在初始竞争更为激烈的部门实施补贴和免税这样的产业政策，能够改善企业的表现，而实施（低息）贷款和关税补贴这样的产业政策，则不能改善企业的表现。作者们还指出，为了使产业内的利益集团对产业政策施加的影响最小化，应以更分散、更有利于竞争的方式实施扶持型产业政策。詹姆斯·罗宾逊的文章，从政治经济学的角度探讨产业政策对经济发展的作用。在国际上，产业政策不乏成功和失败的案例。这些案例一方面说明产业政策可以是社会所需要的，并有可能促进经济增长和发展；另一方面，与任何对社会有益的政策一样，产业政策也受制于具体社会的政治均衡特征，比如哪些利益团体能被动员，关系到怎样的利益，处于怎样的政治体制环境中。在这些政治因素的影响下，即使能推出产业政策，也未必会采取理想的形式。因此，仅仅提出好的产业政策是不够的，我们还必须考虑这些好建议如何能被掌握政治权力的群体自愿采纳。
　　在一国经济实现增长、从低收入国家向高收入国家转型的过程中，工业化是最重要的推动力。然而，发展中国家近年来却出现了过早去工业化的现象。在“过早去工业化”一文中，罗德里克利用三个工业化测量指标——制造业就业占比、按当前价格计算的制造业增加值占比、按不变价格计算的制造业增加值占比，详细描述了不同类别的国家之间的去工业化格局，并根据这些指标和收入之间的关系，界定了发展中国家相对于发达国家的过早去工业化现象。他进一步阐释了发展中国家去工业化现象的成因，其中全球化是一个重要因素。罗德里克认为，过早去工业化对发展中国家并非好事，它踢走了经济借以快速上升的“梯子”，还可能产生不利的政治后果。对尚处于向高收入国家转型的中国经济来说，工业化仍然至关重要，罗德里克的分析值得我们加以重视。
　　“法和经济学”栏目是美国弗吉尼亚大学法学教授韦尔克尔克的文章“就业保护法的经济学分析”。这是一篇综述性文章，较为全面地梳理了法学界和经济学界对这个领域的研究文献，包括从国际比较的视角研究就业保护法如何影响劳动力市场，用企业层面的数据研究就业保护法的改革对经济产出和经济行为的影响，以美国各州就业保护法的不同变化来研究就业保护法对劳动力流动、就业、雇员人力资本投资等方面的影响，从政治经济学角度研究就业保护法的渊源和政治动力机制。这些研究为全面认识就业保护法的影响提供了有益的参考。
　　“新书架”栏目是许成钢为匈牙利经济学家科尔奈教授的新书《动态变化、竞争和剩余经济》而作的书评。这篇书评从一般均衡和方法论，资本主义和社会主义的基本特点，资本主义和社会主义动态变化的政治经济学，以及资本主义、社会主义和列宁式国家资本主义等方面，分析并归纳了科尔奈著作的主要观点和软预算约束这样的重要概念。许成钢认为，科尔奈著作的创新之处在于通过资本主义和社会主义的比较研究阐释了资本主义的特点。
　　斯特凡·施莱歇和安德烈·马尔库等人的“欧盟排放交易体系的结构性改革”一文分析了欧盟现行排放交易体系中存在的问题，提出了改进该体系的三个一揽子改革方案，并评估了这三个改革方案的可行性。作者们还简要介绍了韩国、美国、中国等国家的排放交易体系，比较了它们与欧盟排放交易体系的不同特点。
　　比较之窗栏目是余晖等人的“澳大利亚医疗卫生体制研究”一文。文章较为详细地介绍了澳大利亚的国民医疗照顾制度、卫生服供给方的制度安排、卫生体系的行政管理体制、卫生资金的筹措和支付制度，并对中国的医疗卫生体制改革提出了建议。

　　吴敬琏，现任国务院发展研究中心研究员，中欧国际工商学院（CEIBS）宝钢经济学讲席教授，北京大学、中国社会科学院研究生院教授，《比较》辑刊、《洪范评论》主编，国家信息化专家咨询委员会副主任、国家规划顾问委员会副主任，国际经济学会（IEA）荣誉主席，北京乐平基金会发起理事，阿拉善生态基金理事会理事长。吴敬琏倡导并努力推进市场化、法治化、民主化的改革，是“整体改革学派”的主要代表人物之一。他的研究成果，对中国改革和经济发展转型的实践产生了重要影响。

什么是结构性改革，它为何如此重要？ 吴敬琏
构建有利于全球经济强劲可持续平衡增长的国际税收新秩序 楼继伟
最新通胀走势及其对研究和货币政策制定的挑战 洛瑞塔·梅斯特
金融约束与主权融资 帕特里克·博尔顿
全球货币体系第三次寻锚 黄海洲
工厂自动化的历史与未来 戴维·奥托
群体身份认同、生产率和福利政策对促进发展的启示 考希克·巴苏
人身保险新型产品投资功能的属性及法律框架 田静
一个更平等社会的现实愿景 托马斯·皮凯蒂
货币政策转型的国际经验与中国前景 钟正生 张璐
系统性金融风险监测预警方法的国际比较和评析 陶玲

　　什么是结构性改革，它为何如此重要？
　　吴敬琏
　　着力推进供给侧结构性改革，是2015年11月中央财经领导小组和12月中央经济工作会议确定的重大举措，也是今后一段时期贯穿整个经济工作的主线。
　　但是，围绕供给侧结构性改革，实际上还存在不少争论。比如，中国经济发展进入下行通道，从根本上说是由于需求侧的强度不够，还是由于供给侧的效率低下？再比如，什么是结构性改革，它到底是要改结构，还是要改体制？对于这些问题，不管在理论上还是在实际工作中都存在不同的意见。
　　今天我想着重讲一讲自己对后一方面问题的理解，也就是什么是结构性改革，它为何如此重要。
　　结构调整和结构改革
　　“供给侧结构性改革”的提法实际上包含两个含义不同的“结构”。
　　第一层含义的“结构”，是指经济结构，也就是资源配置的结构。在从供给侧探究中国经济减速的原因时我们发现，最主要的问题是由于资源错配，使经济结构发生了扭曲，导致效率下降。
　　从供给侧观察，经济增长由三个基本驱动力量，即劳动、资本和效率推动。从本世纪初期开始，中国经济增长原先所依靠的驱动力量开始消退，例如人口红利逐渐消失，工业化和城市化过程中产业结构改变，也就是所谓“库兹涅茨过程”（Kuznets Process）导致的效率提高也开始减速。与此同时，粗放增长方式，即主要依靠投资驱动的增长方式所造成的经济结构扭曲和资源错配却愈演愈烈。在这种情况之下，中国经济的潜在增长率从本世纪第一个十年开始下降，出现了经济下行的趋势性变化。
　　从以上分析得出的治本之策，就是通过资源的再配置，优化经济结构，提高供给侧的质量（效率）。
　　第二层含义的“结构”，是指体制机制的结构。“结构性改革”讲的，正是这后一种结构的改革。这两种“结构”不可混淆。如果把它们混为一谈，就会用经济结构的调整去取代体制结构的改革。我国的历史经验表明，这样做会造成十分消极的后果。
　　由政府直接“调结构”不但无效，还会产生反效果
　　针对中国经济存在的问题，无疑需要进行资源的再配置，以便改善经济结构，提高效率。当前改善经济结构的重点是实现“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）。
　　问题是怎样才能真正做到资源的优化再配置？进行资源的再配置可以有两种不同的方式：一种是按照国家的计划和规划、政府的政策要求，通过行政命令来调整国民经济的企业、产业、地区等结构；另外一种是在反映资源相对稀缺程度的价格信号的引导下，通过市场的作用来实现资源的优化再配置。
　　在过去相当长的一段时期内，中国习惯于沿袭计划经济的传统，用第一种方式、由政府用行政手段来“调结构”。但是，历史经验表明，这种方法“调结构”通常是无效的，甚至具有相反的效果。
　　早在改革开放初期，政府领导人就已经意识到，中国的产业结构存在严重扭曲，效益受到损害，需要进行调整。所以，在20世纪70年代末和80年代初曾经进行过两次大的经济调整。在当时政府主导资源配置的条件下，这种调整是通过行政手段进行的，比如规定哪些产业或部门应该缩减，哪些产业或部门应该增强，然后用行政指令或诱导政策促其实现。在原有体制下由政府进行结构调整的根本问题在于：结构扭曲往往就是由体制缺陷和政策偏差造成的，而且政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构。因此，调整通常会产生两方面的负面结果：一个是由于政府并不知道什么是好的结构，即使调整到位，也并不能建立更好的经济结构；另外一个是由于造成结构扭曲的体制和政策因素并没有改变，一次调整过后要不了多久，旧的结构重新复归，又需要进行另一次调整。
　　在当时的情况下，市场还没有生长起来，政府处在资源配置的绝对主导地位，因此以行政手段为主进行结构调整，自然是唯一可能的选择。后来通过80年代中期的初步改革和90年代以后的系统性改革，市场逐渐成长和发育起来，但是许多政府部门认为用行政命令那只看得见的手进行调整，才能很快见效，所以，在90年代甚至直到21世纪，各级政府仍然偏好用行政手段调整结构，结构扭曲问题也一直没有得到解决。
　　2004年出现经济“过热”以后，对于宏观经济到底是“全面过热”还是“局部过热”，发生了争论。当时有三种不同的意见：第一种认为没有发生过热，也不赞成采取总量紧缩政策，说是“股市刚刚起来，不能一盆冷水泼下去”。第二种认为出现了经济过热，主张采取紧缩措施，防止股票和房地产市场泡沫膨胀，最终导致崩盘。不过这两种意见都没有被领导接受。被肯定的是第三种意见，即认为中国经济只是出现了“局部过热”，而并没有发生“全面过热”，因此，只要采取措施抑制“过热部门”的扩张，就能保证国民经济的稳定协调发展。在这种思想的指导下，国务院颁布了《促进产业结构调整暂行规定》。国家发改委也随即会同国务院有关部门制定了《产业结构调整指导目录》，把产业划分为鼓励、限制和淘汰三类，要求采取“有保有压”和“有扶有控”的措施进行结构调整：一方面对所谓“过热产业”进行控制和清理，另一方面对政府选定的产业进行扶持。这种“有保有压”和“有扶有控”的调整并没有见效，经济结构的扭曲反而变得更加突出了。
　　在这种情况下，国务院在2006年3月发出《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，指出钢铁、电解铝、电石等行业产能已经出现“明显过剩”，要求根据不同行业、不同地区、不同企业的具体情况，有保有压，“坚持扶优与汰劣结合，升级改造与淘汰落后结合，兼并重组与关闭破产结合，优化产业结构和企业结构”。文件虽然也提到要深化改革和充分发挥市场配置资源的基础性作用，但是由于市场化改革依然停滞，实际上主要采取的办法是按照指令性指标“淘汰落后产能”。因此，结构调整的工作进行得并不顺利。比如钢铁行业是2006年化解产能过剩的重点产业，可是调控的结果却是越调越多，全国钢铁产能从2003年的2.5亿吨左右提升到2012年的10亿吨左右。
　　2008年全球金融危机发生以后，中国除了面对部分行业产能严重过剩的问题之外，还遇到GDP增长速度下降的问题。这时，除了“扩需求、保增长”外，国务院还做出决定，把大力发展战略性新兴产业作为重点经济工作之一，要求用财政、金融和其他手段大力扶持七种战略性新兴产业。由于用补贴、政策优惠来扶持指定产业造成价格信号扭曲和成本失真，使得光伏、LED等受到各级政府扶持的产业很快也变成了产能过剩的产业。
　　于是，2013年国务院和有关部委连续发出七个文件，要求对一系列“产能严重过剩的产业”进行治理。国务院发出的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》指出，我国的“传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出”，要求通过五年努力，化解产能严重过剩矛盾的工作取得重要进展，达到产能规模基本合理、发展质量明显改善等目标。
　　总的来说，用行政手段解决结构扭曲的问题，效果很差，有时还适得其反，过剩产能越调越多，而政府大力扶持的产业却往往成为新的产能过剩产业。
　　转变发展方式长期未能见效的根本原因在体制
　　提高供给质量、优化经济结构、实现发展方式转型，并不是21世纪初才提出来的新要求。这一问题实际上已经提出几十年了，但一直没有得到解决。
　　早在1981年，全国人民代表大会就批准了国务院提出的“今后经济建设的十大方针”。“十大方针”包括多项改善产业结构的要求，希望能够通过它们的贯彻，“围绕着提高经济效益，走出一条经济建设的新路子”。1995年制订的“九五”规划（1996—2000年）又正式提出了“转变经济增长方式”的要求，其中非常重要的内容也是改善经济结构。到2002年的中共十六大提出“走新型工业化道路”。后来2007年讲的“转变经济发展方式”，2013年讲的“跨越中等收入陷阱”，针对的其实都是同一个问题。这就是优化经济结构和提高效率。但是多年来成效不大，其中的经验教训很值得汲取。
　　由于“十五”规划（2001—2005年）期间，经济增长方式转型出现了反复，经济结构有进一步恶化的趋势，引发了2005年到2006年制订“十一五”规划（2006—2010年）期间的一场要不要转变经济发展方式、怎样才能转变经济增长方式的大讨论。这场讨论得出的一个很重要的结论是： 这一转型之所以步履维艰，是因为存在“体制性障碍”。当时说的体制性障碍，核心内容就是政府仍然在资源配置中起决定性的作用。
　　我在参加这次大讨论的过程中写了一本书——《中国增长模式抉择》（上海远东出版社2005年初版，2008年增订）。书里介绍了当时讨论的情况。对于为什么增长模式转型、结构调整不能取得预期成效，列举了很多具体的原因，比如把GDP增长作为政绩的主要考核标准、政府拥有过多的资源配置权力，等等。归结起来，就是十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所指出的“体制性障碍”，或者如十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所说：政府仍然在资源配置中起着决定性的作用，抑制甚至排斥了市场机制作用的发挥。
　　“三去一降一补”也要靠市场起决定性作用
　　中国经济目前面对的结构问题越来越突出，所以需要通过“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）来实现资源的再配置和经济结构的优化。不论过去的历史经验还是经济学的理论分析都告诉我们，要实现这一任务，必须靠市场在资源配置中发挥决定性的作用。当然，也要更好地发挥政府的作用，在这里，市场的作用和政府的作用都要有准确的定位。
　　为什么实现经济结构优化和“三去一降一补”要靠发挥市场的决定性作用呢？这是因为：市场有两个基本功能：一是能够有效地配置资源，二是能够建立起激发创新创业积极性的激励机制。说到底，“三去一降一补”就是要靠这两个最重要的机制才能够实现。市场机制具有实现资源有效配置和建立正确激励机制这两个方面的优势，它们是行政手段所无法做到的。比如要压缩钢铁业的过剩产能，老办法是由行政机关规定计划指标，要求限期压缩多少万吨“落后产能”，然后把计划指标层层分解下达到各个部门、各个地区和各个企业。压缩任务通常只能按企业的大小、设备的新旧等“硬指标”“一刀切”，否则就压不下去。然而根据这样的标准，被切掉的往往并不是效率最差的设备和企业。而且每个行政部门都要保护自己的产业，甚至纵容企业增加产能。再比如“补短板”的实质是加快效率较高、供不应求的产业的发展。用行政的办法也跟市场激励的办法很不一样，主要靠政治动员和运用政府的财政政策、信贷政策、补贴政策去扶持一些政府认定应该发展的产业和应当做强做大的企业，和依靠市场机制奖优罚劣与实现优胜劣汰，效果就完全不一样。
　　在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，政府应当怎样更好地发挥作用呢？据我理解，所谓“更好地发挥政府的作用”，是不要落入过去政府包办一切的老套路。政府要做的不是直接出手去调结构，而是提供公共品；不是操控市场和干预微观经济，而是为市场的运作提供更好的条件，为企业和创业者提供稳定的宏观经济环境和良好的法治环境。当然，它还要在一些市场不能起作用的地方发挥作用，比如说用社会保障体系来对下岗职工的基本生活需要进行托底，支持基础科研，建立基础教育体系，等等。总而言之，政府的作用是提供公共品，而不是直接干预微观企业的经济决策。
　　为什么要“着力推进结构性改革”
　　如果说理论分析和实践经验都表明，要完成结构调整和结构优化的目标，必须主要依靠市场的力量，问题的症结就在于：能够使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础，即1993年的中共十四届三中全会决定和2013年的中共十八届三中全会决定所说的“统一开放、竞争有序的市场体系”，还没有完全建立起来。中国在20世纪末宣布已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架，但是市场体系还不完备，其中许多重要的子系统还没有建立起来，即使已经初步建立，也还很不完善，存在诸多缺陷。总之，还不足以承担有效配置和再配置资源的重任。
　　在这种情况下，唯一的出路就是尽快通过改革，把统一开放、竞争有序的市场体系及其法治基础建立和完善起来。
　　正是在这样的背景下，2013年的中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014年的中共十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015年中央领导又提出了着力推进结构性改革的要求。
　　人们常常以为 “结构性改革”是一个中国特有的提法，其实并不是这样。“结构性改革”（structural reform）是一个在市场经济国家文献里常见的说法。我查了一些文献，在一个国家的市场经济制度已经建立起来但其中的某些制度架构仍然存在问题，需要对这些不够完善的、存在缺陷的制度架构进行改革时，这种改革就被称为“结构性改革”。我们习惯于把从计划经济到市场经济的改革叫作“体制改革”。当这个短语被译成英文的时候，也常常用“structural reform”，即“结构性改革”来表达。
　　像我这样年纪的人，最早接触“结构性改革”这个说法，大概是从20世纪五六十年代“共产主义论战”中中方的批判文章里看到的。当时的批判文章指称，意大利共产党总书记陶里亚蒂主张对西方国家进行“结构改革”，这意味着改良主义和对革命的背弃。后来接触得更多的，是最近十多年来一些市场经济国家一再提出要进行结构性改革。最近的G20财政部长和中央银行行长会议公报，也提出20国集团各国都需要进行结构性改革。
　　总之，结构性改革是市场经济国家常用来指称局部性改革的概念。既然中国已经宣布初步建立社会主义市场经济的基本框架，现在要对其中部分架构进行改革也是应有之义。所以，在这个意义上，运用这样一种说法来概括当前要进行的改革，也是完全可以的。
　　其他国家进行结构性改革的实践对我们也是有启发意义的。比如说，我今天讲演的题目，就是从英国《经济学人》杂志2014年12月的一篇文章“What Structural Reform Is and Why It Is Important”（“什么是结构性改革，它为何如此重要”）借用来的。2004年的时候，国际货币基金组织（IMF）曾经建议一些国家进行结构性改革，当时的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）写了一篇短文来解释他们所建议的改革，题目叫作“结构性改革为什么那么难”（Why Are Structural Reforms So Difficult·）。文章说，结构性改革取得的成果、带来的益处是长期的，但是从短期来说，有一部分人会受损，所以很难被人们所接受。我在这里要说的不是结构性改革的难易问题，而是拉詹对什么是结构性改革所做的言简意赅的界定。跟我们现在遇到的情况相类似，当时有些人认为许多经济问题是由于需求过剩或不足造成的。拉詹表示不同意这种判断，他指出：“许多经济问题是由市场运行中的问题造成的，而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足。在大多数经济学家眼中，此时显然需要进行结构性改革，即改变支配市场行为的制度架构和监管架构。”这就是说，结构性改革是对制度架构和监管架构进行的改革。
　　总之，需要明确的是，“结构性改革”讲的是针对体制机制架构的改革，通过这种改革，把统一开放、竞争有序的市场体系建立起来，并且通过市场作用的发挥来实现经济结构的优化和供给质量的提高。
　　六个方面的改革需要抓紧推进
　　为了完成建设统一开放、竞争有序市场体系的宏伟任务，我们需要进行多方面的改革。十八届三中全会规定了336项改革任务，其中直接跟经济有关的就有200多项。这些任务当然有轻重缓急之分，不可能一蹴而就。根据最近各界人士提出的一些迫切需要重点进行的改革项目，我认为以下六个方面的改革特别需要抓紧进行。
　　一是简政放权的制度化，加快制定和执行市场进入的负面清单。十八届三中全会决定采取市场经济和法治国家的通行做法，对市场进入实行负面清单制度。根据企业和公民个人“法无禁止即可为”和各级政府“法无授权不可为”的原则，国务院部署制定两个清单：一个是市场进入的负面清单，一个是政府授权的正面清单。政府授权的正面清单看起来比较困难，但市场进入的负面清单是市场经济的一项基本制度，必须加快进行。这不但涉及公民的基本权利，还牵涉到对外经济关系，比如在中美投资协定的谈判中，这就是一项重要议题。
　　二是全面推进金融改革。金融改革的核心议题——利率市场化和汇率市场化进行得比较顺利，甚至超出了原来的预期。但是仅有这两项重要的价格改革还不足以保证整个金融体系改革成功。其他方面的改革也必须加快。比如说金融市场的监管体系，十八届三中全会要求从事前的审批为主转变为事中事后的合规性监管为主，就需要加快实现。在当前杠杆率居高不下的情况下，一方面民间的投资意愿低落，另一方面由于资产负债表衰退，人们不愿意把资金放到流动性比较低的实体经济。此时加快金融体系改革就具有更为重要的意义。
　　三是国有经济改革。这是一个很重要的领域，因为虽然国有经济在整个国民经济中所占的比例只有三分之一左右，但它掌握着最重要的社会资源，它所处的行业又往往是国民经济中具有居高临下地位的制高点。目前相当一部分国有企业效率低下，而且存在持续下降的趋势。如果这种情况不能较快改变，就会拖住整个国民经济的后腿。十八届三中全会决定对国有经济改革有一个重大突破，就是要把对国有企业的管理由直接管企业（即“管人、管事、管资产”）为主转变为管资本为主。这是一项具有重大意义的改革，因为只有这样才能在国有控股公司和国有参股公司中建立起有效的公司治理结构，也才能实现各类企业之间的公平竞争。
　　四是竞争政策的贯彻。我们过去把贯彻竞争政策叫作“反垄断执法”，现在国际上通行的说法是“贯彻竞争政策”，后一种说法可能比前一种来得确切。我们必须清醒地认识到竞争是市场制度的“灵魂”。正如“二战”后德国市场体制的缔造者艾哈德（L. W. Erhard）所言，战后德国“经济奇迹”的实质，乃是“来自竞争的繁荣”。前几天，国务院发出了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，为确立竞争的基础性地位迈出了重要的一步。文件指出，在当前的现实生活中，“地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和有违公平竞争的现象”还广泛存在。加之在我们国家有些人还受到传统政治经济学反竞争思维的影响，认为“竞争和无政府状态”是资本主义腐朽性的集中表现。而且在社会主义条件下，不同所有制企业之间也不应当有公平竞争。事实上，没有公平竞争就不可能发现价格，也不可能实现奖优罚劣、优胜劣汰和促使企业努力创新。所以抓紧贯彻竞争政策仍是一项重大的改革任务。
　　五是加快自由贸易试验区的建设。现在自由贸易试验区已经从上海一地推广到全国好几个地区，但是看来这一试验的质量还有待提高。中央领导人曾经明确指出过，自由贸易试验区的意义在于“营造市场化、法治化、国际化的营商环境”“促使贸易投资便利化”。贸易和投资规则的进一步提高是一个世界性的趋势，中国需要努力适应。自贸区试验不但在对外经济关系上有意义，而且直接有助于促进统一开放、竞争有序的市场体系的建立和完善。所以这方面的试验应该加快进行，防止把“营造市场化、法治化、国际化的营商环境”的试验等同于过去的政策优惠等低层次的做法。
　　六是坚持建设法治国家。一个良好的市场体系一定要建立在法治的基础之上。自从1997年第十五次代表大会提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略以来，这方面的工作有所进展，但是离建设法治国家的要求还有相当大的距离。中国是一个具有悠久人治传统的国家。进入现代以后，政府的政令在社会经济运行中始终起着主导的作用。法治观念和法治实践十分薄弱。因此，建设法治国家是一项非常重要然而也极其艰巨的任务。十八届四中全会做出了全面推进依法治国若干重大问题的决定，建设法治的工作还需加快进行，因为不厉行法治，市场运转交易就缺乏严明的规则，也就不可能平稳有效地运行。
　　为了推进以上这些改革，不只要提出任务，做出设计，还需要采取切实措施，克服思想上和实际工作中的障碍，抓紧施行。
　　必须真刀真枪地推进改革
　　2016年以来，中央全面深化改革领导小组的第20次（1月11日）、第21次（2月23日）和第25次（6月27日）会议都着重讨论了如何切实推进改革的问题。6月27日的第25次会议着重指出，“改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的”。那么，怎样才能防止改革空转，真刀真枪地推进改革呢？我认为，需要在以下三个方面取得突破。
　　首要的问题，是要把各级党政干部的思想认识统一到中共十八届三中全会和十八届四中全会的决定上来，形成对改革的共识。
　　以国企改革为例，包括我自己在内的许多人都觉得国企改革进展得太慢。十八届三中全会决定改革国有资产管理体制，国有资产管理机构由直接管企业（即所谓“管人、管事、管资产”）转向以管资本为主，通过若干资本经营公司作为投资主体掌握原有的国有企业的股权。但是从传媒上发布的消息看，在这个问题上存在很不相同的认识，比如有些在国资部门工作的朋友就认为，他们还必须继续管人、管事。在这种情况下，认识上求得统一恐怕是国企改革能够迈步往前走的一个前提条件。
　　第二，要抓实改革的机制保障，把执行各项改革决定的责任主体明确起来。以公平竞争审查为例，国务院发布的《意见》是十分重要和及时的，而且要求从2016年7月1日开始对新制定的政策预先进行审查。然后还要对原有的各种制度和政策进行审查，逐步清理并废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。但是仔细读这个文件，觉得它在抓实机制保障上仍旧有不足之处。比如说，中央深改组要求在公平竞争审查中“把自我审查和外部监督结合起来，加强社会监督”，但具体的工作部署只提出各个制定政策的机构进行自我审查，而没有明确外部监督和社会监督由谁负责和怎样进行。比如说民众投诉某一个政策规定不符合公平竞争原则，由谁来接受投诉，谁来做出处理必须有明确的责任主体，否则审查就容易落空。
　　其实过去在《反垄断法》执法上就存在类似的问题。反垄断执法由三个部门分别负责，它们之间的互动和协调往往存在问题。当然，在三个部门上面还有一个国务院的反垄断委员会。但这个委员会不是一个常设机构，而是一个部际的议事机构。所以，过去在讨论执行竞争政策和执行反垄断法的时候，中外有许多学者提出要建立一个高层次的、拥有很大权威的反垄断机构，或者叫作执行竞争政策的机构。我以为，为了建立公平竞争审查的机制保障，这个建议也是值得认真考虑的。
　　第三，加强督察工作，落实主体责任。要按照中央全面深化改革领导小组的要求，“理清责任链条，拧紧责任螺丝”，抓紧完善对负有责任的机构和人员的督办协调、督察落实和责任追究等工作机制。督查工作还要落实到人员的任免上，做到像习近平总书记在第25次中央全面深化改革领导小组会议上所说的那样，“形成改革者上、不改革者下的用人导向”。
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