中国公共投资效率研究_殷强著_9787505868335

　　 1998年实施积极的财政政策以来，我国财政支出规模快速扩大，用于基础设施等公共物品方面的公共投资规模也逐年增加。1998～2005年，来自财政预算内的固定资产投资平均每年增长达27.38%。在公共投资规模不断扩大的同时，关于“形象工程”、“豆腐渣工程”的报道也常见诸于报端，公共投资的效率问题凸现。关系到社会民生的公共投资项目尤其受到公众的关注，人们不仅关注公共投资对社会产生的效果，也开始关注公共投资过程中的成本、效率。本文的研究重在分析我国公共投资的宏观和微观效率，寻找公共投资产生效率问题的原因，并探讨提高公共投资效率的对策。
党的十六届六中全会提出了到2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和任务，其中要求：“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高。”这一要求既需要政府调整提供公共服务（物品）的结构，又要求政府提高工作效率。在此背景下，本文的研究至少在两个方面具有重要意义。
首先，公共投资效率研究可以为我国构建“和谐社会”增添理论依据。我国公共投资宏观效率、微观效率都不高，表面上看决策失误、寻租、浪费是造成低效率的原因，但根本上的原因还应归结于制度的不健全。公共投资是为社会公众提供公共物品的，但在公共投资中社会公众缺少表达需求偏好的渠道，决策者的决策很容易脱离社会公众，并且公众基本上不能对公共投资进行有效监督，实际上是公民权利的丧失，是不利于社会和谐的一种表现。
构建和谐社会，根本上要以“民主法治、公平正义”的制度保障公民权利，才能使社会安定有序、充满活力。公共投资的效率研究分析了我国公共投资过程中公民权利丧失问题，研究了保障公民权利可以提高公共投资效率，为构建和谐社会增加了理论依据。
第二，公共投资效率研究可以为政府部门改革探索道路。在新公共管理运动的国际背景下，和构建和谐社会的国内环境中，我国正在进行旨在提高政府效率的政府转型改革。绩效预算是提高政府效率的重要改革，但我国尚不具备全面推行绩效预算改革的条件，还需要在某些方面进行改革试点，积累改革经验。公共投资绩效评价制度是建立激励约束机制，提高公共投资效率的一个重要方法，也是绩效预算的重要组成部分，研究以项目评价为主的公共投资绩效评价体系，可以为我国推广绩效预算改革、提高政府效率探索道路。
文章分六个部分分析我国公共投资的效率、原因及对策。
第1章界定了投资和公共投资及效率的概念。我国对投资的理解经过了基本建设投资、固定资产投资两个概念，现在对投资的理解同西方相似，包括实物投资和金融投资两种，本书的研究对象是实物投资。广义上讲，提供公共物品的所有投资都是公共投资，可以由政府提供也可以由民间提供。民间提供公共物品的投资与其投资于竞争行业并无不同，都以追逐利润为目的，本书认为可以不作为公共投资的研究对象。本书研究的公共投资界定为：由政府提供的、用于提供公共物品的、最终形成固定资产的投资。文章从宏观和微观角度来分析公共投资效率。宏观上，公共投资效率就是以极小的成本极大程度上满足社会公共需求，可以用产出效率和配置效率（包括规模效率和结构效率）来衡量；微观上，公共投资效率体现在具体的投资项目的效率上，以成本效益法和x效率来分析。
第2章分析公共投资的宏观产出效率，以公共投资和国民经济增长之间的关系来衡量。运用IS—LM模型分析公共投资对国民经济的影响，发现公共投资对私人投资具有挤出效应。文章再应用生产函数法，引入公共投资、非政府投资、经济增长水平（GDP）、劳动力四个变量，实证分析公共投资和非政府投资对经济增长的贡献（产出弹性），结果表明我国公共投资对经济增长存在显著的促进作用，但其产出弹性小于非政府投资的产出弹性，即公共投资的产出效率低于非政府投资的产出效率。所以，公共投资的挤出效应会带来全社会投资产出效率的损失。
第3章分析公共投资的宏观配置效率。宏观配置效率可以从规模效率和结构效率两方面来分析。公共投资经常处于适度规模中，但达到极优规模才是有效率的。多数学者用公共投资占GDP的比重来分析极优投资规模。借鉴巴罗（Barro）为分析财政支出极优规模，以政府支出为中心建立的内生增长模型，本书用公共投资替换巴罗模型中的财政支出。实证分析结果表明，现阶段我国公共投资的极优规模是公共投资占GDP的7.68％，而2005年这一比率的只为2.44％，没有达到规模。说明我国经济处于快速发展阶段，社会公众对公共物品的需求较大，但我国公共投资尚存在规模不足的低效率。对公共投资结构效率的分析，本书引入Jeffrey Wurgler（2000）研究资本配置效率的模型。Jeffrey wurgler。在研究金融市场中的资本配置效率时提出，资本配置效率的提高意味着在高资本回报率的行业（项目）内继续追加投资，在低资本回报率的行业（项目）内适时撤出资本。可以用资本对于行业（长期）盈利能力的敏感性，作为衡量社会资本配置效率的主要指标。本书将公共投资引入该模型，利用可查到的数据，用大口径和中口径公共投资在行业间的分配相对于各行业增加值的敏感性，来衡量公共投资的配置效率。实证分析结果表明，大、中口径公共投资的配置效率系数分别为0.3008和0.1647，低于Jeffrey Wurgler考察的65个国家O.429的平均配置效率系数。
第4章分析公共投资的微观效率。在微观上，公共投资存在x低效率问题，即存在一些与价格、市场和资源配置无关的低效率。比如，同样的资产同时投入同样的行业，由不同的两批人去组织生产，可能会出现不同的生产结果。因为“人”的不同可能会产生不同的效率。微观上，评价公共投资项目的效率可以运用成本效益分析法等方法，在投资前或投资后对公共投资项目的投资效果进行分析，本章考察了一个实际案例，发现我国在运用成本效益法分析公共投资项目的效率时，考虑因素仍然较少，并不能全面衡量公共投资项目的成本和效益。
第5章运用制度经济学原理，从制度上寻找我国公共投资低效率的原因。经过50多年的制度发展，我国逐渐形成公共投资的管理理念，但公共投资体制仍然对高度集中的传统投资体制存在路径依赖。这些路径依赖使政府部门愿意掌握集中的权力，从而使社会成员对公共投资的参与度不够，公共投资不能有效反映社会公共需求，造成投资效率损失。公共投资不能有效反映社会公共需求，是公共投资宏观效率的很大损失，主要的原因在于我国公共投资中存在的公共选择问题，使社会公众缺乏参与公共投资的渠道，公民的利益偏好不能有效向政府部门表达。微观上的效率损失主要源于公共投资中的委托代理问题。公共投资从决策到执行存在着多层委托代理关系，其中政府同时扮演“代理人”和“委托人”的角色，使道德风险发生的概率较高。由于缺乏激励约束机制，公共投资的代理人不承担公共投资失败的责任，也没有追求投资效率的动力，是造成决策执行中公共投资低效率的主要原因。
第6章研究了提高公共投资效率的对策。改革选举制度，增强社会公众显示需求偏好的能力；改革公共投资决策制度，使公共投资的决策权回归社会公众；建立公共投资信息公开制度，加强公众监督，都是以满足社会公共需求为目标进行的制度调整，使公共投资的决策和执行能够更贴近社会公众，决策者也能够更容易地掌握社会公众的实际需求。公共投资中代理问题严重的主要原因在于缺乏激励约束机制，代理人可以不负责任。对公共投资进行绩效评价是解决代理问题的一个方法。建立公共投资绩效评价制度，不仅仅是建立一个公共投资后评价的指标体系，而是对公共投资的决策、执行、效果进行全面评价，并且在制度上建立奖惩办法，构建公共投资过程中的激励约束机制。在公共投资工程施工阶段引入竞争，可以减少政府部门寻租的机会，也给了社会公众直接比较、评价公共投资效果的渠道。加强制度建设是提高公共投资效率的重要手段，加强程序建设则是制度能够有效发挥作用的保障。加强公共投资活动中的程序建设，可以减少政府行政行为的随意性，增强制度的稳定性。本书探讨了建立“公共投资程序规范”，以程序规范公共投资行为。
本书在对我国公共投资的效率研究中大量运用了经济学、计量经济学、新制度经济学及法学方面的知识，采用了定性和定量相结合、规范与实证相结合理论和实践相结合的方法。在借鉴前人研究的基础上，本书努力寻求研究中的突破，主要的创新有三个方面：
（1）在研究方法上，运用计量工具，尤其是将资本配置效率模型引入公共投资配置效率的分析。对公共投资效率传统的分析主要是运用定性的方法分析其规模的适度性和结构的合理性，本书借鉴前人研究运用生产函数法分析了产出效率和规模效率。对于结构效率的分析，本书引入了Jeffrey Wurgler在金融市场领域中研究资本配置效率的模型，运用面板数据模型，分析公共投资在行业的增长同行业产值增长的弹性关系，进而说明公共投资配置的结构效率。
（2）在研究角度上，从制度经济学的角度分析公共投资产生效率问题的原因。现有对公共投资效率问题的分析多是从财政资金分配的角度，分析资金使用的不合理。本书运用制度经济学的知识，分析了公共投资效率问题的根源。官僚主义的公共投资体制是因为对传统投资体制的制度依赖；公共投资不能有效满足社会需求，原因在于我国的公共选择问题使社会公众不能有效参与到公共投资中；决策执行中的效率损失，是因为我国公共投资过程中的多层委托代理关系，并且缺乏激励约束机制，使代理问题泛滥。
（3）在研究内容上，提出以程序建设维护公共投资制度的执行。公共投资的效率问题产生的根源在于制度问题，加强制度建设是提高效率的有效途径，但需要保障制度的执行，制度才能发挥作用。我国经常存在“有法不依、执法不严”的现象，为使提高公共投资效率的制度安排能够发挥作用，应该加强对行政程序的立法，从程序上要求政府部门（公务员）必须执行相关制度，并且要承担法律责任。鉴于我国《行政程序法》的立法尚需时间，本书建议先在公共投资领域中专门设置法律级次较低的“公共投资程序规范”，并尝试设计了规范内容。
由于水平有限、资源有限，本书的研究还存在一些不足：限于掌握案例较少，对公共投资微观效率的研究尚需深入；掌握的计量分析工具不足，分析中只运用了Eviews软件；对公共投资的程序建设也只是处在设想阶段，尚需要进一步研究。

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