作为“皮书”系列首部“财政蓝皮书”，全书系统梳理了2017年全国财政运行的状况和财政政策的内容，对2018年经济社会形势和财政收支进行了预测，对2018年的财政政策进行了展望，并对近年来政府投资效果、营改增改革效果、积极财政政策的区域性效果等进行了评估，并针对可能出现的财政政策风险、地方政府债务风险等提出了应对的方案和政策建议。

本书具有很高的现实意义和决策咨询价值。创新体现在三个方面：一是体现综合视角，从经济、社会、改革三大视角来全面分析与评估财政政策；二是改变了传统的宏观调控的需求管理视角，力图建立一种面向公共风险管理的全新财政政策体系，这在国内外尚不多见。三是充分考虑中国国情，充分体现问题导向，政策分析目的旨在解决现实问题，不是为分析而分析。

不确定性条件下的积极财政政策

当前我们所处的时代最突出的特征就是各种不确定性，这已经成为一种常态。如何看待我们的改革、政策与各种经济社会现象，需要一种新的世界观，这种新的世界观就是从对确定性的认知转变到对不确定性的认知。如果没有这种转变恐怕无法适应我们这个时代，难以做出科学的决策与判断。

从不确定性的视角看，推动供给侧结构性改革就是要应对不确定性，供给侧结构性改革应对的不确定性指的是什么？就是供给与需求不能很好地匹配，例如金融服务供给和实体经济融资需求、公共服务供给与需求以及人力资本供给和需求的不匹配等，这些不匹配会带来各种不确定性后果。如果任由这种不确定性进一步地放大，就会变成经济危机、金融危机等各类危机，所以我们不能让这种不确定性继续放大，必须有效控制，实施供给侧结构性改革。面对这种经济、社会的各类不确定性，财政政策该如何作为？中央经济工作会议提出“财政政策要更加积极有效”的要求，蕴涵着提高国家治理效能的深意。所谓“积极”，就是要积极主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政政策的预见性和预防性，而不是被动应付、见招拆招。所谓“有效”，就是要抓住关键环节、关键问题，精准发力、对症下药，达到“四两拨千斤”的效果。在当前经济增速换挡期，财政政策更要发挥“定海神针”作用，持续不断地为经济社会发展、改革深化注入“确定性”，稳住大局，推进供给侧结构性改革，确保稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作有效落实。

要创新积极财政政策，更好地服务供给侧结构性改革，主要体现在以下三个方面。一是从以总量为主的政策转向结构性政策。今天面临的问题很显然不再是总量问题，或者说主要不是这个问题，而是结构性的问题、结构性的矛盾。所以，财政政策就应该从总量的政策转向结构的政策，结构的政策就是要去调整我们的经济结构、产业结构、区域结构、城乡结构、分配结构，财政政策要在这些方面发力。我们说的结构是整体的，不是单一的，不是某一个侧面的，既是经济的，也是社会的、制度的。从当前来看，我们要推动经济结构、社会结构优化，更重要的是制度结构怎么去调整。很显然，这是改革的命题，也是创新的课题。二是财政政策从过去单一地关注或者重点关注经济到关注综合。现在财政政策不仅是经济政策也是社会政策，在民生领域要发力，在教育、医疗、养老、社保等基本公共服务的均等化方面财政怎么发挥作用，民生方面怎么兜底，怎么促进社会公平，通过基本公共服务的提供，促进人力资本的积累，推动人的全面发展。三是从过去宏观调控转向公共风险管理。为什么提出公共风险管理呢？这个世界是不确定的，不确定性事件越来越多，会带来各种眼前的、短期的风险，以及长期的、整体的风险。宏观调控本质是短期的相机抉择，注重的是对短期风险的防范和化解，怎么关注长期风险对中国的发展来讲至关重要，所以财政政策既要关注短期风险的防范与化解，更要转向长期的、整体的战略层面化解风险，这就需要公共风险管理，这样财政政策既能短期有效也能长期有效，不至于造成风险的后移或者累积。财政政策的创新并非易事，这是一个整体性的事情，因为财政的事情不是财政部门的事情，是整个国家的事情，是整个社会的事情，涉及老百姓，涉及企业，涉及整个市场，也涉及国际社会。

具体而言，从积极财政政策的效果来看，应主要体现在三个方面。一是注入确定性。党的十八大以来，我国的积极财政政策为市场运行注入确定性，减少实体经济内部、虚拟经济内部以及实体经济与虚拟经济之间的不确定性，稳定国民经济；为社会运行注入确定性，降低消费、就业和社会心理的不确定性，保障民生，稳定民心；为改革注入确定性，按照党的十八届三中全会《决定》提出的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”定位，大力推动改革。二是引导形成良好社会预期。良好社会预期是经济社会平稳健康发展的基石，对市场和社会环境有良好预期，人们就会有动力、有耐心去从事创新创业活动。而悲观的预期则会导致市场主体行为的短期化，倾向于投机炒作赚快钱。要引导形成良好社会预期，首先要保证财政政策信号清晰，各项政策措施越明确、落实越有力，社会预期就越好。其次要精准施策，政策措施一旦出台就不能“翻烧饼”，也不宜频频出招，防止政策多变、频出而扰乱预期。最后要树立底线思维，充分考虑现实中的各种不确定性因素，有预案、有底线，给经济社会主体吃下“定心丸”。三是推动实现新的供求动态平衡。结构性失衡的根源是资源错配、效率低下，产生大量无效供给，而优质供给不足。因此，积极财政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精准施策、积极有效。一方面，积极支持“三去一降一补”政策的落实，并着力做好职工分流、培训、安置工作；另一方面，通过实施减税降费、鼓励研发创新、支持普惠金融、扶持中小微企业、改革重要农产品价格形成机制等措施，为市场机制发挥自组织功能创造条件，通过市场力量来矫正结构性失衡。与传统的扩张性政策不同，目前积极财政政策不是政府直接发力扩大需求，而是通过激发市场活力来间接发挥作用，优化资源配置，扩大优质供给；不是通过政策来替代市场，而是让市场在资源配置中发挥决定性作用；不是单打独斗，而是认识和把握稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等系统联动关系，发挥财政政策在这些方面的整体效能。

刘尚希

2018年4月

（摘自本书序言）

刘尚希 中国财政科学研究院党委书记兼院长，经济学博士，研究员、博士生导师。第十三届全国政协委员，国务院政府特殊津贴专家、国家“百千万人才工程”，国家文化名家暨“四个一批”人才、国家“万人计划”领军人才，高校哲学社会科学（马工程）专家委员会委员。社会兼职有：国务院教育咨询委员会委员、国务院医改咨询委员会委员、国家社会科学基金学科评审组专家、国家重大科技基础设施规划总体专家组成员、中国财政学会副会长兼秘书长、国家气候变化专家委员会委员、北京市人大常委会预算监督顾问、上海市人民政府决策咨询特聘专家、广东省政府咨询顾问等。对收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、宏观经济、公共治理等问题有创新性的探索成果，其代表作有《收入分配循环论》《财政风险及其防范的研究》《公共风险视角下的公共财政》等著作；以及《财政风险：一个分析框架》《论公共风险》《公共支出范围：分析与界定》《基本公共服务均等化与政府财政责任》《中国：城镇化对政府间财政关系的挑战》《财政与国家治理：基于三个维度的认识》《论中国特色的积极财政政策》等论文。

Ⅰ总报告

2017年中国的积极财政政策及综合评估 武靖州 / 001

2018年中国财政政策展望：面向公共风险管理的财政政策 石英华 / 026

Ⅱ财政与宏观经济篇

2017年中国经济社会及财政运行特点分析 王志刚 / 040

2018年中国经济社会形势及财政收支预测 王宏利 / 071

Ⅲ政策评估篇

中国的政府投资效果分析 潘旭亮 / 127

中国的营改增改革评估 施文泼 / 185

中国积极财政政策的区域性效果梁城城 / 222

Ⅳ风险管理篇

财政、货币金融政策有机配合以共御风险 张鹏 / 270

地方政府债务风险管理 王志刚 / 328