如何评价政府绩效在中国还是一个比较新颖的课题。本书以北京市为例，通过建立政策绩效评价模型，重点对北京市文化消费促进政策的绩效进行分析评价；该评价工具从政策质量、政策服务质量、政策实施效果三个维度，对北京市文化消费政策实施情况进行了有效的评估，以此检验我们所制定的文化消费政策是否实现或达到了政策制定者的初衷和预期效果。

前　　言 一　课题基本情况 文化消费需求在现代文化市场体系建设中居于龙头地位。没有文化消费需求，就没有文化市场。因此，文化消费市场的培育成为我国文化市场体系建设的关键环节。所谓文化消费是指通过一定的货币支出对精神文化类产品及劳务的占有、享受和使用等。文化消费以一定的物质文明为基础，与经济发展水平、物质生活和物质消费密切相连，并与人们的价值观、审美观及兴趣爱好有关。在发展文化消费的过程中，政府的引导推动作用不容忽视。文化消费市场的主体培育、主流引导和市场建设都离不开政府的引导。 譬如，自2013年首届举办以来，北京惠民文化消费季已连续举办六届，在培养文化市场、培育市民文化消费方面取得了丰硕的成果。数据显示，2013年首届北京惠民文化消费季累计消费人次达2654.3万，直接消费金额达52.3亿元；2014年第二届北京惠民文化消费季累计消费人次3772.5万，消费金额101.8亿元；2015年累计消费人次达4857.41万，消费金额为112.1亿元；2016年累计消费人次达7776.2万，直接消费金额160.8亿元；2017年第五届惠民文化消费季带动文化消费162.1亿元；2018年累计实现直接文化消费589.1亿元。通过政府主导的系列促销优惠活动，北京惠民文化消费季成为北京的文化品牌活动，有效带动了文化消费市场的发展，促进了文化消费，带动了北京市文化产业的发展。 研究显示，文化消费不仅仅是一个环节，还是贯穿于整个文化产业流程的关键因素。文化消费者的消费，涉及文化产品的生产、公共文化服务体系的建设、消费水平的提高等一系列问题。因此，文化消费政策的制定也应是多层次的、全方位的，只有建立起综合性的文化消费政策刺激体系，文化消费政策才能真正产生作用。实践证明，推动文化产业快速成长，需从政府的层面去鼓励文化消费，发挥消费拉动的作用，多措并举培育文化消费市场，以优质、丰富的文化产品和文化服务吸引消费者，通过不断扩大消费市场来拉动文化产业的发展；然而，文化市场规模较小，无法形成统一的生产、制作、宣传、演出、展览等畅通的渠道，致使我国文化产品单位制作成本较高，如电影、文艺演出等文化消费品价格居高不下，超出了普通消费者的承受能力。同时，我国文化资源大部分掌握在政府手中，文化管理体制有欠规范，市场形成价格机制尚不健全，民间文化投资环境并不理想，使民营资本投资无法形成规模。如何使用宏观调控手段，利用财政、税收等政策合理调节、引导文化产品的生产及价格，采取差别定价、票价补贴等多种方式，降低城镇居民文化消费的成本，促进文化产品的消费均衡，成为文化产业发展面临的重要问题。 文化消费的相关政策散见于各种政策文件中，鉴于此，在进行绩效评估时，考虑到政策制定的规范性、政策实施效果的时滞性以及数据的可获得性，本课题在研究初始评述时统一设定的纳入考核评估的文化消费政策的时间为2006～2016年。本课题研究将北京市文化消费政策绩效评估研究的起始年份设定为2006年，详近略远。之所以选择2006年，是因为此年度文化创意产业正式进入北京市政府产业政策调控视野，标志着文化创意产业已成为北京市国民经济和社会发展总体战略的重要组成部分，文化产业政策的重要性、指导性和实践性正式为北京市权力机关所认可；其中，较多涉及促进文化消费市场发展政策。2006年至今，北京市出台了一系列相关产业政策，其中对于培育文化消费市场、鼓励满足基本文化消费的政策等有较多体现，尽管这些文化消费政策多为纲领性、概括性、指向性、倡导性的表述，但是对北京市文化消费市场培育、发展起到了积极的推动作用。因此考虑到政策评估的可借鉴性、可比较性和可评估性，将政策评估的截止年份划定为2016年。但各子课题根据本课题的实际状况在所评估政策的时间范畴上会有一定的调整，之所以有调整是因为个别政策的出台时间虽不在该划定范围内，但将其纳入评估在该时间段内政策依然运行有效；或者是现有政策是对于在该时间段内制定或实行的旧政策的调整升级，因此在政策梳理中列明的政策名称一般以最新出台的政府文件为准，或者注明前后政策的承接关系。 本课题所评估政策的效力层级主要限于市级政策，包括全市性和市级行业主管部门单独或联合推出的针对具体行业门类的政策，全国性政策纳入考量的则一般限于国家级文化消费试点政策、北京市应当落实的全国通用文化消费政策、统一的财税优惠政策以及符合条件的北京市推出的针对本市文化事业所享受的国家级政策的落地配套政策等。区县级政策基本不涉及，但在个别子课题中，如果区县级政策对全市性政策具有重要影响，或者该区县在特定产业发展中具有独特地位，如演艺业之于东城区、影视制作业之于怀柔区、动漫业之于石景山区，则会在评估产业整体发展情况上有所涉及。为适应改革的要求，政府部门迫切需要全面了解近年来所推出的文化消费政策的实施效果，通过对政策进行绩效评估，发现问题，总结经验，探索规律。因此，近年来政策绩效评估工作日益受到各级政府的重视，政策制定主体在重大政策推进领域中逐步引入绩效考核办法，以强化政府的执行力，提升政府政策制定的科学化水平。 本课题采取点面结合、量化分析与定性分析结合、学术与实证研究结合、一般分析与特殊分析并重等多重方式对北京市近十年文化消费政策的实施绩效进行研究。在评估中以政策实施效果的考评为侧重点，同时兼顾对政策制定质量和执行效能的评估。考虑到文化消费政策的特殊性，在评估指标设计上尽量做到统筹兼顾，不仅注重经济性、效率性、效益性等可量化的客观经济数据指标，也注重引入考察政策所引发的公平性、可持续性、影响性、相关性等社会效益及目标对象满意度等主观评价指标。在评估方法上，综合运用深度访谈、问卷调查、案例分析、统计分析等方法。一方面着重从宏观角度考察政策实施的总体效果和政策体系的完整度、协调度；另一方面也从微观角度考察典型政策的实施效果，以点带面，借助具体实例总结把握文化创意产业政策制定、执行、评估的一般规律。 在课题组成上，考虑到北京市文化消费政策内容的广泛性、各领域政策的专业性、北京市文化管理体系的职责划分实际情况和北京市文化创意产业重点优势门类等多重因素，为增强课题评估的针对性、有效性和客观性，课题划分为以下六大子课题项目，即《北京市文化惠民卡项目财政支出政策绩效评估》《北京市影厅院线建设政策绩效评估报告》《北京市演艺消费市场建设政策绩效评估报告》《国家文化消费试点城市（北京市）政策绩效评估报告》《北京市文化消费政策绩效评估的决策建议研究报告》以及《北京市文化消费政策的梳理与整体绩效评估研究》。每个子课题针对不同领域的文化消费政策进行梳理分析，构建符合文化消费市场发展实际的指标评估体系，并发现目前该领域政策所存在的主要问题，提出有针对性的建议。 二　关于文化消费政策绩效评估研究 目前，大多数研究者都认为：文化消费主要是指人们为了满足自己的精神文化需要而采取不同的方式来消费精神文化产品和精神文化服务的行为，是对精神文化类产品及精神文化性劳务的占有、欣赏、享受和使用等。通过对文化消费的研究可以发现，文化消费并不是一种简单的消费行为，而是一种特定的物质形态与价值形态的消费行为。文化消费首先是居民生活中的一种实际行为，可以是一种实实在在的物质或商品消费，目前物质形态的文化消费仍然在文化消费中占有相当大的比例。其次，作为特定价值消费的文化消费并不一定是实体的消费，还具备自身固有的消费特性，诸如消费场所的典雅细致性、消费群体的高层次性、消费品的高价值性等。也就是说，文化消费可以是对符号性商品和情感、信息或理性认知的消费。通过这种消费，人们的情感得到极大的满足，认知能力或认知水平得到极大提升，精神上感觉非常愉悦，心理需求得到极大满足。文化消费与文化创意产业，作为相互影响与相互促进的两个方面，已经成为今天人民生活和社会经济的重要内容。文化消费，既对文化创意产业提出了更高的要求，也将进一步促进文化市场的繁荣，带动文化创意产业的发展。文化消费内容的变化与载体的拓展必将带动文化产业的发展升级，并最终引发居民文化消费的新热点与新趋势。如何走出一条具有文化韵味的文化消费之路，是文化生产与消费主体必须认真解决的现实问题。 文化消费政策是指国家权力机关为实现文化领域的消费目标而制定的以调控、干预文化消费为目的各种政策手段的总和；是一种促进文化消费的有效正式制度安排，包括宏观文化消费政策、微观文化消费政策和与文化消费相关的政策体系。综观以往北京市文化消费政策，散见于各种政策文件中，其缺陷主要表现在三个方面：一是多数是短期性、临时性的政策，缺乏连续性和长期性；二是政策“一刀切”，政策对象泛化不明确，缺乏差异化和针对性；三是政策理论化、理想化，缺乏可操作性。这些缺陷，直接导致消费政策效率低、效果差。如从2006年以来的文化消费政策看，基本上不区分适用对象，作用对象是高收入群体还是中低收入阶层，是城镇居民还是农村居民，作用区域是城区还是郊区，均没有区分，从而可以看出，政策缺乏差异性和针对性。采取“一刀切”的办法，固然执行起来比较方便，却大大影响了政策效果。尽管这一问题在2015年出台的《北京市关于促进文化消费的意见》中有所改善；事实上，绝大多数的文化消费政策的目标作用主要是针对城市居民设计的，而对于郊区居民的考虑较少。总之，早期政策缺乏高层次、总体性、整合性；文化领域和消费领域的研究互动不够充分，使得在政策制定方面还存在不少认识分歧，对制约、影响文化消费的体制、机制和其他因素等认识不足，因此难以形成体系化、具体化、高质量的文化消费政策；与现有其他政策相比，文化消费政策的主要任务、工作目标、具体手段、保障措施等内容尚未凸显。 目前，关于文化消费政策的绩效评估的研究比较少，尤其是对于区域文化消费政策的效果评估尚处于空白，国家各省市对于文化消费市场培育的成效如何，促进文化消费政策是否取得了预期效果，还有哪些需要进行完善的，等等。2012年重大课题项目《近十年来北京市文化创意产业政策实施情况绩效评估研究》为本研究提供了很好的借鉴。但是该项研究对于北京市文化消费政策的绩效评估没有涉及，这为本课题提供了一个极大的研究空间。在专项政策评估方面，主要有北京市文化创意产业中心委托中国传媒大学文化产业研究院和北京嘉乐世纪科技有限公司共同完成的《北京市文化创意产业发展专项资金绩效评估体系研究》，该研究从资金配置效果、资金使用效率、经济效益三个方面构建了绩效评估体系，并对该项政策进行了详细的评估，提出了相应的结论和进一步完善的建议。在个案研究方面，北京市哲学社会科学规划重点项目“北京文化发展报告（2015～2016）”中的《2015年北京惠民文化消费政策报告》进行了“文惠卡”个案研究。总之，无论是国际还是国内，现在尚缺乏针对文化消费政策评估的系统研究。由于主要是评估北京市的文化消费政策，因此在数据采用上以地标为原则，个别数据和概念应用则会兼采国标。在数据使用上则以统计部门的权威统计数据为主要来源，各课题根据本课题所涉及行业数据的实际可采性也考虑到了引入行业主管政府部门或行业协会的统计数据。在相关数据采纳上也根据评估政策的实际执行情况，特别是在执行效果的客观评价上，引入相关领域的最新发展数据，确保评估结果的准确性、客观性和中立性。 课题研究认为，政府对文化消费市场引导和扶持的途径主要是政策；政府制定和实施的政策，反映了政府对形势的判断和对发展目标的预设，以此决定文化消费市场发展的走向和进展。那么，这些文化消费政策成效如何？促进北京市文化消费的政策工具影响怎样？为了更好地实现文化消费的供给与需求的有效对接，扩大和引导居民的文化消费需求，助推经济发展和结构转型，有必要对北京市文化消费促进政策的绩效评价进行研究，以发现其中所存在的问题，找到改进或提升北京市文化消费绩效的对策。为此，本课题研究根据公共物品最优提供理论、“政府失灵”理论、新公共管理理论和新公共服务理论，构建了课题研究的理论基础，然后采用实证性研究方法，以近年来的“北京市文化消费政策实施案例”为样本，通过分析评价的价值取向、内容、基本维度以及选取指标时应遵循的基本原则，构建了北京市文化消费政策绩效评价指标体系，接着在确定指标的标准值、评分方法和各类指标权重的基础上，采用综合评分法建立了评价模型；利用模型重点对北京市文化消费促进政策的绩效进行分析，从政策质量、政策服务质量、政策实际效果三个维度，对北京市文化消费政策实施情况进行有效评估，以此检验我们所制定或出台的文化消费政策是否实现或达到了政策制定者的初衷和预期。 课题研究认为，文化消费内容广泛，影响因素繁多，决定过程复杂，由此决定的内生性增长特征使外生性和计划性刺激手段效果受限。任何单一的政策性工具运用都有一定的局限性，以“政策促发展”的思路不能被无限放大，应当建立起科学有效的北京市文化消费促进政策。譬如，在启动和提升文化消费增长过程中，应从初期基础阶段即奠定以市场机制为基础的调控准则开始。从具体内容来看，政府职能应着重于基础设施和公共服务的提供，弥补市场对专用性和公共性资本的投入不足；应着重加强对文化消费主流方向的把握，提防由市场逐利资本带来的过度娱乐化和商业化倾向；应着重对文化消费基础存量的推动，适度影响基础性文化消费的价格和质量，以保证文化产品再生产循环的启动。从时间上来看，政府职能应在短期内以培育和丰富大众性文化消费为主，在中期以拓宽文化产品再生产的资本、人力、政策供给渠道为主，在长期则以规范、治理文化消费市场环境和机制为主。除此之外，有关文化消费的供需价格、文化产业的投入产出应充分还原市场进行调节，尤其在相关的财政补贴和政策扶持方面，应改变以产业为核心的局面，尽快转移到以消费为重心的介入方式。应坚持以市场机制为资源调配的基本手段，在此基础上理顺政府和市场作用的协同关系。政府应当积极引导，保证文化消费的正确方向和理性消费，但是政府的引导作用不等同于文化补贴或资助。一些单位为了鼓励员工进行文化消费，发放了电影票、购书卡等。但据调查，这些文化消费补贴的沉淀率达到百分之七八十，并没有转变成真正的消费。要探索文化消费政府补贴的方式，建议采取终端消费为导向的模式，让市民只有在消费时才能享受到补贴。在现代市场经济中，文化市场主体应当由文化生产者、文化经营者和文化消费者三部分构成，政府并不构成文化市场主体。只有厘清文化市场的主体构成，才能有针对性地研究如何培育文化消费市场主体。政府的“有形之手”应当在适当的时候让位于市场这只“无形之手”。这也正是新常态下供给侧结构性改革的题中之义。供给侧结构性改革最重要的是通过政府体制改革，让更多社会资本参与投资。在消费潜力和偏好一定的前提下,文化消费主要由文化供给决定。要想最大程度地满足公民的文化权利诉求、激活城市文化空间，应该在不削弱政府财政支持力度的同时，综合运用各种投融资手段和财税优惠政策，积极吸纳民间资本和生产要素投入到公共文化服务领域。过度利用政策性工具促进文化消费市场发展，可能会扰乱文化消费市场的正常秩序，给文化消费市场的健康可持续发展带来隐患。市场的问题毕竟还要依靠市场的力量来解决。因此，该项研究具有重大的理论意义和现实指导意义，非常有价值。

孙凤毅，文化经济博士，主任记者，国家级经济师（旅游经济类），中央财经大学文化与传媒学院副教授。

第一章　北京市文化消费政策绩效评估框架体系001 　　一　相关概念的界定与说明001 　　二　北京市文化消费政策绩效评估体系的基本架构006 　　三　北京市文化消费政策绩效评估模型构建的重要意义010 第二章　北京市文化消费政策梳理与绩效评估012 　　一　近年来北京市文化消费政策的梳理012 　　二　北京市文化消费政策的总体成效研究034 　　三　北京市文化消费政策制定的政府思维：由“政府主导型”转变到“市场主导型”043 第三章　北京市文化消费政策的绩效评估实证研究之一： 　　　　北京市文惠卡项目的财政支出政策绩效评估研究055 　　一　北京市文惠卡项目的绩效评估背景055 　　二　北京市文惠卡项目的财政支出绩效评估模型057 　　三　北京市文惠卡项目财政支出绩效实施情况058 　　四　北京市文惠卡项目的财政支出绩效评价061 　　五　完善北京市文惠卡项目财政支出政策的建议063 第四章　北京市文化消费政策的绩效评估实证研究之二： 　　　　北京市促进电影消费市场建设的政策绩效评估研究071 　　一　北京市电影消费市场发展现状和相关政策概述071 　　二　北京市电影消费市场政策绩效评估方法与总体分析083 　　三　北京市电影消费市场（主要环节）政策绩效评估实证研究090 　　四　北京市促进电影消费市场建设政策绩效评估结果分析100 　　五　北京市电影消费市场建设发展的政策建议106 第五章　北京市文化消费政策的绩效评估实证研究之三： 　　　　北京市推进演艺业发展的政策绩效评估研究121 　　一　北京市剧场及剧场演出联盟发展状况和相关政策概述121 　　二　北京市剧场演出联盟政策绩效评估指标体系建立135 　　三　北京市剧场及剧院演出联盟发展政策绩效评估分析138 　　四　北京市剧场及剧院演出联盟政策的主要成绩与问题146 　　五　推进北京市剧场及剧院演出联盟建设的政策建议160 　　六　剧场演出票务系统对剧场演出联盟建设的作用167 第六章　国家文化消费试点城市（北京市）政策绩效评估192 　　一　国家文化消费试点城市（含北京市）的政策绩效评估192 　　二　北京市文化消费市场发展现状概述199 　　三　完善国家文化消费试点城市（含北京市）建设的政策建议208 第七章　进一步完善北京市文化消费政策的建议230 　　一　北京市文化消费政策的未来应当注意事项230 　　二　北京市文化消费政策的未来应当努力的方向237 　　三　培育北京市文化消费市场的政策建议251 后记265