向和平宣战_(美)罗南·法罗(Ronan Farrow)著_9787520149556

美国外交何以崩溃？全球领导力何以消失？美国外交为何未能跟上时代的步伐？伍迪·艾伦之子罗南·法罗从外交官转变成调查记者，采访了从亨利·基辛格到希拉里·克林顿、再到雷克斯·蒂勒森在内的所有在世的美国国务卿。用亲身经历揭露美国外交内幕，解密美国外交中的战略短视，透析美国历史上影响最为巨大、最令人不解的转变之一。

前言　红木走廊大清洗约旦阿曼，2017年任命一位精通各学科的大使，一位听得清暗示、读得懂表情和肢体语言者……军队取决于统帅……和平及其对立面——战争取决于大使。只因大使其位既可结盟亦可树敌，大使是国王与国王间合纵或拆伙事务的执行者。　　　　　　——《摩奴法典》，加州大学版《印度教经文》，公元前1000年职业生涯已然结束了，对此这位外交官还丝毫不知。走进美国大使馆的安全区域前，他把手机放进了外墙上的一个小格子当中——按照外交规则，手机不得带入安全区域，因此区域入口处的墙上都设置了一排用于存放个人电子通信设备的小格子。这位外交官遵守规则已经35年了，经历了不止一座墙的倒塌和一个帝国的衰落，一路走来世界越来越小，电报换成了电话会议，繁复的外交语言缩减成简短且时常不那么正式的电子邮件。他错过了几个电话，开机进来的第一封电子邮件措辞简练。外事处总干事一直试图联系他，他们需要立即通话。这位外交官名叫托马斯·康特里曼（Thomas Countryman），听起来有点像虚构的，但确实是真的。他正坐在美国驻约旦大使馆政治处一张借用的办公桌旁。坐落在阿曼豪华社区阿卜顿（Abdoun）的美国驻约旦大使馆占地面积很大，美国建筑承包商研究了中东建筑风格后，在兴建过程中融入了当地特色：沙色石头，防碎玻璃窗上有一个红色钻石形图案，仿佛昭告“本土化，但还不太本土”。与世界这一隅中绝大多数美国使领馆一样，阿曼的这座大使馆也没避讳它给人的堡垒的感觉。“可能的话，我们会挖条护城河。”驻扎在那里的一位外交官曾经这样对我嘀咕道。说这话的当口，我们乘坐的装甲越野车正穿越大使馆外的钢筋混凝土护栏，驶过满载全副武装的士兵的装甲运兵车。那是2017年1月25日，康特里曼是美国军控事务高级官员，其任务实际上涉及生死攸关的问题。他负责监督美国国务院寻求与伊朗达成核协议的脆弱谈判，以及对朝鲜政权的世界末日威胁做出回应。他1月的阿曼之行依旧毫无建树：有关中东核裁军的谈判进行了几十年，这不过是最新的一次出差而已。世界各地都建立了无核区，从拉丁美洲到非洲和欧洲的部分地区，然而没人认为以色列会突然放弃核武器。不过通过逐步的推进也许有一天可以实现，譬如禁止核武器本身不成的话，也许可以促成该地区相关国家先批准其已经签署的禁止核试验条约。然而即便这个目标也是“相当不切实际的追求，因为阿拉伯人和以色列人的看法截然不同”，康特里曼轻描淡写地说道。他的工作任务是经典的老派外交，也就是说它令人沮丧，且涉及很多时差。经过多年小心翼翼的连哄带骗和调停，中东各国终于比以往任何时候都更加接近同意坐下来开会，也有了为促成未来对话而展开的对话，即便这种对话更似揶揄而难以实现。那天晚上，康特里曼将与他的英国和俄罗斯同行会见埃及、约旦、沙特阿拉伯和科威特的官员，就防止核扩散的重要性向后者施压。第二天，他将前往罗马，与来自世界各地的同行会谈。“那是一次重要的会议，”他后来告诉我，“如果不是决定性会议的话。”他干笑了一下，予以停顿。让康特里曼感到滑稽的与其说是他自己，还不如说是防止中东核扩散的使命。康特里曼是前一天到达阿曼并住进洲际酒店的。然后他直接就去与阿拉伯联盟的同行开会了。开会过程中他以当地的方式喝mazboot，即少量加糖的阿拉伯黑咖啡；抽烟时，也尽可能地选择特醇万宝路（充满出差和谈判的生活不利于戒烟。“我在努力”，他后来说，然后郁郁地吐了口烟）。第二天他前去与英国和俄罗斯官员共进晚餐。并非所有同行都有康特里曼这么多年的经验和人脉。英国的联络人在之前几年里换了三四个，俄罗斯则派了名副手过来。这会让事情变得更艰难。在这走钢丝般的劝说工作中，每分每毫的外交经验都管用。外交官履行许多基本职能—激励美国人摆脱危机，将发展中经济体团结在一起，促使各国政府之间达成协议等。这项工作有时可以让人觉得就像与最难相处的亲戚一起共进感恩节晚餐一样，只是这顿饭得吃一辈子，并且是在地球上最危险的地方进行。外交官的武器就是说服力，在国际峰会场边的对话战线上，在灯光昏暗的酒吧里，或是在战火纷飞的交战区内，有时还会亲历炸弹落下的过程。自1982年加入美国国务院以来，康特里曼经历了外交上所有变幻莫测。在“沙漠风暴”期间，他在南斯拉夫和开罗任职。他去过阿富汗，也去过联合国相关机构，回来时都毫发无伤。一路任职下来，他还学会了塞尔维亚语、克罗地亚语、阿拉伯语、意大利语和希腊语，甚至他讲的英语也带上了点奇怪的口音，似乎受到所有这些语言的影响，又或许没有受到一点影响。康特里曼发音扁平，语调疏于变化，而且元音发音有点怪，听起来像诵读软件或007电影中反派人物在发声。互联网上一则评论斥责他为“国务院那些面孔模糊的官僚之一”，将他的声音称作“一种我猜是因为你整个职业生涯都不曾在活人身边工作才有的奇怪的官僚口音”。这一评论也概括了外交官职业的另一特点：他们在军队作战的地方工作，但回家时不会受到夹道欢迎。但是这则评论是错的：康特里曼的面孔可不模糊。他那张鲜明的面孔，绝非那种混入人堆你就找不到的一张脸。他身材偏瘦，目光严肃、犀利且不躲闪，花白的头发经常修剪得前短后长，颈后的头发华丽地落到整洁的西装领子上—典型的外交官发型：前方和平，后方战争。（“让人反胃的头发，”某保守派媒体大声疾呼，“也是没谁能比了。”）他以在公开声明及国会参议院听证会中应答坦率、不打官腔而享有盛誉，他对国务院一直非常忠诚，并且认为国务院的工作维护了美国的信念。哪部小说要是以康特里曼为主人公，恐怕会很费力且不讨好。那天，坐在美国驻约旦大使馆政治处的荧光灯下，康特里曼看了一会儿电子邮件，然后回信并附上了办公桌上的电话号码。国务院外事处总干事阿诺德·查孔（ArnoldChacon）大使很快把电话打了过来。据康特里曼回忆，查孔的开场白是：“不是让人开心的消息。”查孔表示，白宫刚刚接受了康特里曼的辞职：从当周周末起生效。查孔表示了遗憾。“我没想到那通电话是关于我的，”康特里曼抽着电子烟回忆道，“我一点预感都没有。”但是没错，就在与外国政府展开一次关键谈判前的几个小时，他兜头中了个屎弹。每当新总统入主白宫，需要联邦参议院确认的官员们都会提交一份只有一两句话的简短辞呈。这是一种形式，一种传统。几乎全世界所有人都认为像这样的无党派职业官员将原地留任。这是个实际问题。职业外交官是美国政府驻外机构的基础，虽说结构并非完善，却可以确保政府机构不会因为大选中获胜的党派全盘换人，而陷入无能及腐败。只有职业官员才拥有数以十年计的维持国家机构运转所需要的治理经验，虽然每任总统都会拿这些“终身”官员配合不力和责任心不够开刀，但人们的印象里没有任何一任政府曾大规模地解雇这些官员。技术上，美国总统无权只为了将职业外交官从他们的岗位上挪开，就开除他们，但是有一个“升职或退休”的规则：如果你在高级别—康特里曼的级别—上任职一定年限后，仍没有出任总统委任的职务，你就必须退休。康特里曼被解职，意味着他职业生涯的终结；剩下的只是一个他想拖多久离开的问题。他选择了快速了结。接到消息的那天是星期三，当辞职在周五生效时，他就会离开。当晚他还要出席与阿拉伯人的会议。“罗马会议怎么办？”康特里曼问。那是美国向世界强国推行其防止核扩散议程难得的机会。“那很重要”，查孔表示赞同，但是康特里曼去职前仅剩的48个小时是不足以出席罗马会议的，因此，只能让一位更低级别的官员顶替他的位置了。“好的，谢谢你告诉我，”康特里曼简短地说，“我会回家。”对于一个有着标准外交官发型的人来说，康特里曼绝不会让别人看笑话。其他人就没这么乐观了。他的妻子杜布拉夫卡（Dubravka）是他第一次去南斯拉夫旅行时遇见的，他们在一起三十年，也有一段浪漫的外交佳话。她拥有教育学学位和绘画天赋，但她放下自己的事业，随着他走世界，每隔几年就搬一次家，一边养育他们的两个儿子，一边做口译员，贴补家用。她的父亲是外交官，所以她知道这份工作所需要的牺牲—但她也理解高级外交官所普遍期望获得的尊重，在南斯拉夫如是，在美国也如是。然而眼下则是另一回事。“这不公平，”康特里曼收到消息的几分钟后打电话给她时，她说，“这对我来说也不公平。” 她感到震惊。被派去罗马顶替康特里曼的更低级别官员也感到震惊—他在一个决策权不足的位置上，被派去处理一个全球最多变的多边问题。意大利人感到震惊。那天晚上，阿拉伯人也感到震惊。当晚，康特里曼等到阿拉伯人宣泄完了希望在与以色列人坐下来谈之前解决问题的不满（阿拉伯人真是有很多的不满）之后，告诉他们，他会将此次谈话的结果转交给自己的继任者，因为当晚是他以美国外交官身份出席的最后一次会议。一个接一个的阿拉伯人握住康特里曼的手，表达了他们的敬意—对康特里曼，也对一个共同的传统。只是突然间，这个传统看似前途未卜了。新的特朗普政府执政刚刚进入第五天，谣言和信息错乱让美国的外交官们无所适从。在竞选活动中，特朗普在外交问题上几乎没有给出任何具体细节，只有“美国优先”的竞选口号。他希望“停止向仇恨我们的国家发放外援”，可是在当时，他指的到底是经济援助，军事援助，还是两者兼而有之，大家并不清楚（“没人能比我做得更好。”特朗普还补充道）。康特里曼是第一批与特朗普过渡团队初次见面之后就感觉不对头的高层官员。“这次过渡简直是个笑话，”他回忆说，“任何前任政府交接时，都有了解外交事务的人员、有执政经验的人员，他们系统地收集信息，将信息提供给新执政团队。在这次交接中，这些环节没有一个被执行。”康特里曼向过渡团队提供了有关防止核扩散的详细简报，做上“敏感但非保密”的标记，因为该团队成员中很少有人获得了安全许可。他们对核武器问题也没表现出什么兴趣，表现出来的倒是“对专业公职人员的深深不信任”，康特里曼说，他失望地意识到，这些人不是来学习的，而是来裁人的。然后裁员就开始了。通常情况下，在重要地区，即便是出于政治原因任命的大使—尤其是那些没有过度党派色彩的大使，都会留任到接替人选获得国会确认，持续时间有时可以有几个月。特朗普政府打破了这一传统：上任后不久，新政府就下令所有政治任命的大使立即离开，比往常快很多。收拾行李，走人吧。之后，过渡团队要求国务院管理层整理提交外交系统内所有非全职雇员的名单。康特里曼开始担心下一个目标将是合同工作人员。这些人是由国务院专门负责让各领域专家参与美国外交的机构雇用进来的。国务院的各个业务部门都充斥着合同工。他们在涉及美国外交政策敏感领域的职能部门，包括康特里曼所在的部门都发挥了关键作用。“他们是朝鲜和巴基斯坦等问题上最好的专家，”康特里曼回忆说，“在军备控制局中，有些合同人员是很难被替代的。”他们是“必不可少的”。美国不能失去他们。但是“人们担心他们（特朗普过渡团队）会抛弃可以抛弃的每个人，这一点是明摆着的”。所以康特里曼在到达约旦之前，花了几个星期的时间游说国务院管理层，帮着他们整理论据，以防出现解聘国务院专家的风潮。事实上，他还以为那通电话就是为了这事，可真正不可想象、毫无先兆也看似毫无道理的是，那实际上是关于像他这样的职业官员。康特里曼坚持认为这不只是关乎他个人的悲惨故事。他已经任职很久了，也有退休金。但这是对制度文化的侮辱，令人不安。康特里曼历经了共和党和民主党数届政府，拥有无懈可击的公职记录。他在参议院听证会上作证时有过一些与议员争论的时刻，但这些争论给他带来的更多是尊重而不是愤怒。他回忆说，参议员们听证“结束后会走过来跟我说，‘我真的很喜欢你有话直说的方式’”。康特里曼推测，也许特朗普政府正试图传递美国不再对军备控制感兴趣的信息。或者也许他们已经进入他的私人脸谱账户，发现在大选期间，他曾向一小群朋友发布过对特朗普的批评。“直到今天18，我也不知道为什么单挑上了我。” 事实上，康特里曼并没被单独挑出来。查孔告诉他，白宫当天解雇了六名职业外交官，其中有些人的离开比康特里曼的离开更容易理解。负责行政事务的副国务卿帕特里克·肯尼迪（Patrick Kennedy）曾在世界各地服役超过40年，对国务卿的电子邮件账户及外交安全管理工作都有所参与，并且在之前一年总统大选期间，媒体就希拉里·克林顿（HillaryClinton）电子邮件服务器及班加西争议事件的报道中，其被卷入得较深。大卫·马尔科姆·罗宾逊（David Malcolm Robinson）一直是负责国际冲突及维持稳定行动的助理国务卿，其所在部门是一个太过庞杂的部门，被保守派批评人士直接用华盛顿政圈内最致命的称谓来定义：“建立国家”。除帕特里克·肯尼迪之外，还有三位助理国务卿被一同裁撤，但就相关人士所知，这几位与班加西事件都没有任何瓜葛。“都是因为小事，”康特里曼说，“斗气。” 这只是开始。几个星期后，情人节当天，艾琳·克兰西（ErinClancy）的手机—那只她放在一个蓝色旧木盒里的私人电话响了。她刚降落在橙县的约翰·韦恩机场（John Wayne Airport），正站在加利福尼亚二月的阳光下，穿着牛仔裤和T恤，等着取租好的车。“待在线上，别挂，”调度员说，“我们马上召开紧急团队会议。”克兰西是职业外交官，任职于副国务卿手下的团队。她的办公桌在国务院大楼的七层，离国务卿办公室只有几步之遥：越过安全防撞门，经过吊顶低垂且地板看起来像油毡的过道，就是墙上镶着木头，看起来富丽堂皇的会客室。这就是传说中被称为“红木走廊”的权力走廊。红木走廊里的工作岗位都是最精英的岗位，由外交领域里最出色的人选来担任；他们好比国务院雇员中的法拉利，但更可靠。克兰西一直听着电话。同行的伴侣也是国务院雇员，用探寻的目光看着她。艾琳耸了耸肩：我也不知道。到目前为止，被解雇的官员都至少在需要参议院确认的级别上。她的团队完全是由基层工作人员组成，而且是基层工作人员中最精英且最受到保护的一批。他们觉得自己应该是安全的。康特里曼和其他高级官员清空办公桌离去之后的几个星期里，国务院里死一般的安静。大多数总统任内，到了这个时候，副国务卿办公室都已经为了帮新国务卿启动各种议程，而忙得嗡嗡做响了。现如今，新政府甚至还没有拿出副国务卿的提名，且未来几个月内恐怕也未必能进行提名。最后一位副国务卿托尼·布林肯（Tony Blinken）还在位时，克兰西及其团队的其他成员总是早上7点到岗，然后开始每天12～14个小时的工作。现在，他们几乎没有什么可做，每天早上9点就开始工间休息，喝着咖啡，等着总也不来的指令。“没人来找我们要任何东西，我们完全被隔绝了，没人邀请我们参加会议，我们每次不得不为了参加白宫的会议而争取半天，”她回忆说，“我们的晨会都是‘好吧，你有没有听过这个谣言？’这根本没办法制定美国的外交政策。”最终，代理副国务卿汤姆·香农（Tom Shannon）告诉大家不妨休息一下，于是克兰西那天早上才乘飞机离开哥伦比亚特区，去看望母亲。自身也是外交官的副国务卿幕僚长尤丽·金（Yuri Kim）的电话接入了，她说话严肃。“好极了”，她开始说道，语气中暗示着实际上可能不妙。“谢谢大家拨冗。我们刚刚发现，我们都被要求寻求进一步发展了。”整个副国务卿幕僚团队都在这个电话会议上：五人在“红木走廊”的办公室里，两人在电话上。每个人都立刻同时做出了反应。“怎么（发展）？”他们问道，“为什么？”一个人建议大家应该去找工会，另一个人说应该去找媒体曝光。“你们的任务已不复存在了。”克兰西记得当时听到的话。“谁知道你们是否还会有下一份工作，也许没有。全乱套了，而且一切都突如其来，没有理由。” 金通常都会强势地捍卫她的团队，这时却变得很机械。大家有48个小时，第二天金会与人力资源办公室相关人员开会，然后告知大家接下来的步骤有哪些。他们应该利用仅剩的一点时间，开始为后续做准备。电话会议结束后，克兰西挂断电话，转向她的伴侣，傻了一样：“我们都被解雇了。” 像许多年轻的外交官一样，艾琳·克兰西是“9·11”事件之后加入国务院的。她想让世界变得更安全。她在中东驻扎了六年，美国驻叙利亚大使馆被抗议者占领时，她就在大马士革。她曾差一点被绑架。她拿着低薪，每天超时工作。与康特里曼一样，她团队中的外交官不能说被解雇就一股脑地都被解雇，但他们可以从岗位上被解职。这不仅仅是职业挫折，对许多人来说，这还是一个生计能否有着落的问题。外交官是没有加班费的，但是能累死人的岗位会有薪酬差异，副国务卿团队可以有18%的奖金。没有人加入这一行是为了发财，包括奖金在内，克兰西的年薪也就是9.1万美元。但是他们依然指望着这份工作，知道它们有年薪保障。许多人都是一家老小指望着这份收入的。说解雇就解雇，让人感觉肆意妄为，而且对大家的贡献毫无感觉。整个国务院七楼的办公室当天都在召开相同的紧急会议。负责行政管理工作的副国务卿团队获知，已经有了取代他们最近刚离职的领导的人选，他们也同样需要走人。面临同样情况的还有国务院顾问办公室—有些顾问会被保留岗位，有些则不然。据当天在场的几位人士介绍，玛格丽特·彼得林（Margaret Peterlin）以即将到任的国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）幕僚长身份，在情人节当天来到国务院顾问克里斯蒂·肯尼（Kristie Kenney）的办公室，与后者进行了首次一对一的谈话。肯尼是一位老资格的大使，也是国务院最资深的女性官员之一。彼得林向肯尼提出的第一个问题是：她能多快离开？根据外交系统内部人士的一些粗略估算，当天国务院七楼有一半以上的全职工作人员的工作受到了威胁。到第11个小时，艾琳·克兰西及其副国务卿团队获得了缓刑：代理副国务卿汤姆·香农插手，他们终于存留下来，但其他团队则依然要离开。当我见到克兰西时，她还穿着T恤和牛仔裤，坐在洛杉矶一家咖啡馆外的阳光下。她仍然有工作，但她回到家乡，盘点自己的生活，考虑下一步。也许她应该竞选公职，她暗自遐想—这可能是现阶段做出改变的更好方法了。最后，她决定留下来，换到了美国驻联合国代表团的一个岗位上。像许多仍在美国国务院工作的人一样，她没有放弃。但她对自己职业的信心已经动摇了。“国务院的文化已经受到了太多侵蚀。”她感慨道。至少有十几位职业外交官向我表示，国务院已经是一个他们几乎认不出来的机构，他们的专业知识在这里已遭到严重贬值。艾琳·克兰西在午后的阳光中眯起眼睛，停顿了一下。“我们真的被视为局外人。”她说。雷克斯·蒂勒森的团队坚称他们不知道解雇国务院官员的事情。这些解聘案中部分是发生在特朗普过渡团队开始与该部门接触之后，但在蒂勒森被确认为国务卿之前（其他的解聘或试图解雇案，例如克兰西，则发生在蒂勒森被确认为国务卿之后）。2018年初，我向蒂勒森问起康特里曼及强制退休潮时，他盯着我，眼睛一眨不眨，然后说：“我不了解这件事情。”一个多月后，蒂勒森也离开了：总统善变、国务院混乱的又一位受害者。在某些方面，世界发生了变化，并把康特里曼和克兰西这些专业外交官甩在身后。反对和诋毁国际主义的民粹主义上一次盛行之时，美国还处于历史的初期阶段。而如今，一股民粹主义浪潮又开始在西方世界崛起。美国在第二次世界大战后实施的外交举措，促成了北约及世界银行等国际机制的建立，这主要得益于美国当时的外交政策建制。如今，这种建制早已沦为恶性党派之争的牺牲品。科技进步使外交官的工作变得不再像过去那么有意义和特殊。就向境外传递信息的基本功能而言，电子邮件比任何大使的效率都高。外交部门的威信和影响力在下降。对美国外交的一部分怀疑是有道理的。国务院经常动作缓慢、机构臃肿又地盘思想分明。面对从网络恐怖主义到伊斯兰激进势力等诸多对美国影响力的挑战，其结构和训练已然过时。凡是提到“国务院反对”这一概念时，包括白宫在内，很多人都会翻白眼。然而对于一系列复杂的新挑战，例如在与中国的紧张关系中如何进行文化渗透，如何将朝鲜从核战争的边缘拉回来，如何遏制现代的伊朗谋求地区霸权等，在硬碰硬谈判艺术方面，受过特殊训练的专家仍然不可或缺，即便不断发展的科技和不断上升的军事力量也不可能取而代之。在这些危机中，外交边缘化不是全球性变迁的必然结果：它是一种选择，由一任又一任的民主党以及共和党政府反复做出的选择。 “史无前例”，《外交政策》杂志及其他一些出版物大声疾呼，它们不约而同地以“攻击”或“开战”来描述特朗普政府对国务院的所作所为。然而看着事态发展到令人瞠目结舌的程度，仅将其描述为史无前例都不免失真了。特朗普政府将2001 年9 月11 日以来不断聚集的一种趋势发展到了登峰造极的程度。从摩加迪沙（Mogadishu）到大马士革再到伊斯兰堡（Islamabad），美国将民间对话丢到一边，以美国与其他国家军方之间直接和战术性的交易取代了外交工具。在国内，白宫里大多是武将，外交官往往得不到进门参加会议的机会。然而这些外交官是这一专业领域的最后守护者，外交如今虽然日渐式微，但它拯救过美国人的生命，并创造了让世界得以稳定的国际秩序。在世界各地，军人正越来越多地主导谈判、经济重建和基础设施开发等之前由训练有素的专家来专门负责的工作。结果，一系列不同以往的关系变成了美国外交政策的基石。在文职人员得不到授权谈判的领域里，军方对军方的交易依旧方兴未艾。美国已经改变己方坐上谈判桌的人员结构，进而也改变了谈判桌另一方出席人员的结构。谈判桌上各方外交人员仍然在场，只不过军方和民间武装人士往往占据更好的席位。这些关系并不是今天才开始出现的，它们在本质上也并不消极。“如果美国的军事实力用得明智且战略精准度高的话，就是一种重要的外交工具。”美国总统乔治·H.W. 布什（老布什）任内的国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）说。他的话体现了美国外交政策上的鹰派立场。“我总是说‘外交伴随军事威慑展开时，效果才最好’。”问题是如何保持平衡。在美国在世界各地的许多活动中，军事联盟如今已经超越曾经对其形成制衡的文职外交，带来灾难性的后果。这些趋势自2001年以来已经愈加明显，然而其根源却更加久远。截至恐怖分子夷平纽约世贸中心双子塔，当代外交的这场危机已经酝酿了至少10年。比尔·克林顿（BillClinton）竞选总统时做出的承诺是国内再投资—克林顿的战略顾问詹姆斯·卡维尔（James Carville）在一份声明中总结出来的，后来它成为克林顿竞选攻势之经久流传品牌的那句“经济啊，傻瓜”。执政后，克林顿迅速着手削减美国政府派驻世界各地的文职人员。1994年，共和党人掌控国会，集保守主义、种族主义和狂热孤立主义倾向于一身的杰西·赫尔姆斯（JesseHelms）成为参议院外交关系委员会主席后，形势更是急转直下。克林顿的第一任国务卿、已故的沃伦·克里斯托弗（Warren Christopher）拥护克林顿的政策，并将其概括为“艰难时期的严格预算”。克里斯托弗的继任者玛德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）虽然每每为克林顿参与国际事务的个人承诺进行辩护，但她也承认，冷战兴起时“的确有种我们需要关注国内问题的共识”。 20世纪90年代里，美国的国际事务预算缩减了30%，与多年后特朗普政府要求的削减幅度相当。当时发生的情况是：国务院撤销了26个美国领事馆，以及50个美国国际开发署（USAID）办事处。这些裁撤的时机简直不能再糟了。随着苏联和南斯拉夫解体，美国需要新的前哨阵地来维持该地区的稳定，并在苏联撤出后的真空地区建立自己的立足点，以拓展美国的影响力。到20世纪90年代中期，美国虽然也确实建立了一些这样的立足点，但其在该地区拥有的美国使领馆总数还是比冷战时期要少。甚至保留下来的美国驻外机构也感受到了这种转变—克里斯托弗曾在一次国会的委员会听证中尴尬地表示，驻北京的大使馆里弥漫着下水道气味，而在萨拉热窝，急需接收新闻的外交官不得不凑合着用烧烤架把卫星天线架到屋顶上。 1999年，美国军备控制与裁军署（ACDA）和美国新闻署（USIA）双双被关闭，其各自的职能被压缩且并入业已规模收缩、人手吃紧的国务院。冷战结束了，这些机构存在的理由也随之而去。美国何时才可能用得着担心核大国崛起，或者操心如何针对意识形态敌人阴险的宣传机器打信息战呢？20年后，伊朗和朝鲜的核抱负以及“伊斯兰国”全球招募“圣战者”都是美国面临的紧迫国际挑战。但到这时，经过专业训练并被专门用于应对这些挑战的人员已经被裁撤殆尽了。托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman）用一个形象的比喻，带给我们视觉上的理解，他哀叹美国是：“为了眼前的利益36，背弃了美国外交政策的过去和未来。”（弗里德曼的观点当然有效，只是让人禁不住好奇：这个国家现在到底背朝了哪里？也许我们在旋转？姑且认为我们在旋转好了。）因此，在2001年9月11日那天，美国呈现的现实之一是：国务院人手短缺比例高达20%，留下来继续工作的人员受到的培训不足，拥有的资源也不足37。美国比任何时候都更需要外交，然而外交已无处可寻。乔治·W.布什（小布什）政府忙不迭地再投资。“我们以前所未有的力度38为国务院提供资源。”时任国务卿科林·鲍威尔（ColinPowell）回忆道。但这是由新型军事化外交政策驱动的增长，得以拨给国务院的资金越来越多地来自“海外应急行动”—专门用于推进全球反恐战争。促进民主，支持经济发展，帮助移民—所有这些使命都被重新包装到新的反恐怖主义行动名下。国务院预算中的“软性”类别——与打击恐怖主义的直接目标没有直接关系的任何项目—都停摆了，且在很多情况下永久地停摆了。另外，国防开支则飙升至历史新高，增幅远远超过国务院预算的温和增长幅度。“国务院从2001年以来已向国防部出让了很多权力”，40奥尔布赖特反思说。外交官们沦落到政策制定程序的外围，特别是在伊拉克战争初期，小布什将权力集中到了白宫，尤其集中到副总统迪克·切尼（Dick Cheney）手下。切尼与国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）建立了密切的关系，却几乎没有时间留给鲍威尔。“副总统非常有主见，而且他直接与总统沟通意见”，鲍威尔回忆说。他表示，小布什在白宫的那段时间有“两个国家安全委员会（NSC），一个由康迪（赖斯，当时的国家安全顾问）领导，另一个由副总统领导。任何上报总统的事情在离开康迪领导的国家安全委员会之后，都交到副总统领导的国家安全委员会，而我时常会遇到的问题是……接近（总统）在政治上就意味着一切，而且他（副总统）随时都在那里”。这是所有前任国务卿记忆里都曾面对过的挑战，无一例外，只是各自程度不同。“从心理上看，一个有趣的事实是，国务卿办公室距离白宫有10分钟的车程，而国家安全顾问就在走廊的另一头，”亨利·基辛格（HenryKissinger）回忆起他在尼克松和福特两位总统任内分别出任上述两个职务的经历时说，“接近所产生的诱惑是很大的。” 小布什政府任内，这些动态使得国务院甚至被排除在明摆着是纯外交领域的决策之外。鲍威尔在决定已经做出之后，才知道小布什退出国际气候变化《京都议定书》的计划，他恳求赖斯多宽限一些时间，以将这一激进举措告知美国的盟友。他赶到白宫去据理力争时，赖斯告诉他为时已晚。然而国务院遭到的最深刻的排斥，还是发生在全球反恐战争过程中。势力已然抬升的五角大楼抓住机会，将反恐战争据为独家地盘。由五角大楼主导入侵伊拉克以及其后一段时间内的行动，是不可避免的。但是，在这之后，小布什将历史上一向属于国务院和美国国际开发署主管范围的战后重建以及民主建设活动的主导权，也交给了联军驻伊拉克临时管理当局（CoalitionProvisionalAuthority）中对国防部长汇报的军人。鲍威尔及其国务院下属官员对此提出了审慎意见，却苦于无法参与到政策制定过程当中。在鲍威尔看来，当时的政策制定过程变得完全专注于战术，而牺牲了战略。“拉姆斯菲尔德先生觉得他有一套与我想法不同的战略，”鲍威尔回忆道，“而他也确实可以在低端和小规模范围内这样做。我担心的可能还是，没错，他10年前把那支军队打得惨败，我也毫不怀疑他们能打到巴格达，但我们那时没有接管这个国家并去经营这个国家。”一位新闻记者后来曾用“陶器谷仓店（PotteryBarn）零售法则”这个短语来概括鲍威尔的想法，不过鲍威尔本人并未使用过这个说法，但是鲍威尔确实告诉过总统：“如果你打碎它，就得买走它。”后来，他长叹了一口气，对我表示，那是“政治加军事上的重大战略失败”。说得更明确些，应该是一连串的战略失败。五角大楼解散了伊拉克安全部队，让数十万名有武器但没工作的伊拉克年轻人没了约束，为致命的叛乱奠定了基础。规模40亿美元之巨的指挥官应急计划（Commander’s Emergency Response Program）用的是美国纳税人的钱，基本上就是授权在伊拉克作战的军事指挥官承担美国国际开发署所从事的相关类型的发展项目，然而这些钱中有不少后来被发现直接流入反叛分子手中。在对待地方参战人员的问题上，美国国务院的法律顾问通常都会应邀提供法律咨询，然而鲍威尔任上的国务院根本没有参与小布什政府扩大军事指挥权限的商议过程—这些做法当中有一部分后来被美国最高法院认定为违宪。随着伊拉克灾难加剧，碰得满头是包的小布什政府也确实为将额外资源转移到外交和发展上做了努力。白宫承诺将美国国际开发署的驻外人员规模扩大一倍，并且开始谈论文职和军职部门之间角色的重新平衡，以及授予美国驻伊拉克大使一定权限。谈论再平衡更多的是姿态，而不是切实的政策—战争中军方及文职部门领导层之间在拥有资源及影响力方面存在巨大落差，这一点并没有得到矫正—但是在事实证明军事决策有毒这一点上，理解至少是有了。教训很快就被淡忘了。在怀旧情绪笼罩下，自由派评论员有时将巴拉克·奥巴马（Barack Obama）说成是外交拥趸，与好斗的特朗普有天壤之别。他们记得奥巴马在开罗大学座无虚席的礼堂里，提议与阿拉伯世界对话，倡导和平。“伊拉克发生的一切已经提醒美国，需要尽可能使用外交手段，建立国际共识，来解决我们的问题。”奥巴马在那次演讲中说。尤其是在第二任期内，奥巴马政府在伊朗核协议、《巴黎气候变化协定》以及与古巴关系解冻问题上，展示了几个授权外交官取得成效的例子。在几个到特朗普政府任内已合力对美国外交能力产生破坏的趋势方面，奥巴马政府同样也起到了加速作用，尤其是在其第一任期内。奥巴马身边的高官职位也同样被退休武将或其他军职官员占据，只是程度比特朗普要低，但比他之前的许多任总统都高。奥巴马身边决策层中的武将包括国家安全顾问吉姆·琼斯（JimJones）上将、琼斯手下负责阿富汗事务的副手道格拉斯·鲁特（Douglas Lute）中将、担任中央情报局（CIA）局长的大卫·彼得雷乌斯（David Petraeus）上将，以及先后担任国家情报总监的丹尼斯·布莱尔（DennisBlair）上将和詹姆斯·克拉珀（James Clapper）中将。国务院预算增长所需的资金继续来自海外应急行动，且资金也明确流向军事目标。国防开支持续增加。这种趋势是非线性的：自动削减赤字计划—2013年自动生效的联邦开支削减计划—给五角大楼和国务院都造成了冲击，但国防与外交支出之间的不平衡差距持续拉大。“国防部的预算总是多很多，而且有充分的理由，我的意思是说我同意这一点，但两者之间的差距是越来越大了”，玛德琳·奥尔布赖特说。巴拉克·奥巴马担任总统期间，所批准的与外国政府武器交易额度是其前任小布什的两倍有余。事实上，奥巴马政府的对外军售额是美国二战后历任政府中最高的。当我就这些事实向希拉里·克林顿追问时，她似乎有些吃惊。“我不是说它很完美，”她对我说，“正如你所描述的那样，有些决定增加了与之相关的军事承诺。”然而最终，当涉及外交政策军事化问题时，她还是认为奥巴马政府取得的成果是“正确多于错误”。她以自己参与的阿富汗反恐战略检讨为例，指出这一过程还是强调外交侧重的。然而在国务院和白宫的官员们看来，对阿富汗反恐战略的检讨产生了太多遗憾，本身就是将文职官员排除在核心外交决策过程之外的典型案例。检讨过程中直接发送给希拉里·克林顿，后被公之于众的秘密备忘录中的信息显示，外交官理查德·霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）表面上是总统派去处理阿富汗问题的代表，可用他自己的原话说，这个过程完全被“纯粹的军事思维”控制了。小布什政府任内令鲍威尔一筹莫展的白宫内权力争夺，在奥巴马政府时期也变本加厉。奥巴马上任没几天，国家安全顾问琼斯就发誓要扩大国家安全委员会的影响范围，被蔑称为“后门渠道”的总统与国务卿之类内阁成员之间的沟通方式将受到限制。高级官员透露，琼斯的继任者汤姆·多尼隆（Tom Donilon）和苏珊·赖斯（Susan Rice）各自都加强了对白宫的控制。萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）曾在国家安全委员会担任多边事务主管，后来在奥巴马内阁担任美国常驻联合国代表。她承认外界对奥巴马政府的微观管理倾向存在“一些公正的批评”。“通常情况就是如此”，她回忆说，白宫最高层级之外的任何部门制定出来的政策都“不具备法律效力或主导能量。人们不相信它一旦进入白宫逐层上报程序后，能不被改变”。她说这番话时，我们正坐在哈佛大学肯尼迪政府学院附近的酒吧“格伦德尔家的酒窖”（Glendel’s Den）中背靠裸砖墙的一角，此时她正在肯尼迪政府学院做教授。鲍尔曾是一位有着仁爱之心的战地记者，做过人权法教授，其探讨美国在全球范围内对抗种族灭绝政策失败的著作获得过普利策奖。长期以来，她是满怀崇敬但又不小心带上性别歧视色彩的颂歌式新闻报道中最受欢迎的主角，这些颂歌式新闻报道还往往以相同的方式展开。鲍尔“大步走过座无虚席的房间，坐了下来。她长长的红发洒下来，披肩一样地环绕住她的肩头”。《纽约时报》的报道中这样描述。她有着“象牙色的皮肤，脸上有不少雀斑，一头红发又长又密”，《华盛顿邮报》补充道。“她长长的红头发，”时尚杂志Vogue也附和称，“在联合国大厦充满希望的天蓝色背景下分外醒目。”尽管萨曼莎·鲍尔自己什么责任都没有，但她的头发在关于她的各种报道和介绍中微光闪烁了10年，直到最终女权主义博客“耶洗别”（Jezebel）恳求道：“别再提萨曼莎·鲍尔飘洒的红发了。”鲍尔有着能打动对方的恳切的说话方式，以及连珠炮似的说话而不过脑子的倾向，而后者有时让她在公关时成为麻烦。2008年总统大选期间，她称希拉里·克林顿为“怪物”，令人印象深刻。她还常说“他妈的”。 “那瓶颈就太厉害了，”她接着说道，“如果美国外交政策即使在很小的方面都必须由副手或首长级别人员做决定，才算是政策的话。”据两位曾经受到过申斥的官员透露，多尼隆的副手，后来成为白宫幕僚长的丹尼斯·麦克多诺（Denis Mc Donough）会惩戒那些用他的话说企图“跑到界外去涂色”的高级官员。一位高级官员表示，苏珊·赖斯对除拉丁美洲以外全球几乎所有地区的政策都实施了严格的控制。赖斯指出，每个政府在白宫管理事无巨细的问题上多有挣扎。“这是各部委永远都会指控的，”她说，“我的职业生涯中，在国务院工作的时间比在白宫要多，我对这两个机构的情况都非常熟悉。你要能找到一个没有遇到过白宫‘霸王硬上弓’感觉的部委，我绝对很吃惊，而且刮目相看。” 但国务院的一些全职官员表示，在寻求平衡的举措方面，奥巴马政府比之前的政府更经常出错。例子比比皆是。对南苏丹问题的决策已提高到奥巴马以下的“首长”级别，却经常在国务卿约翰·克里（John Kerry）或国防部长阿什·卡特（Ash Carter）履行众多同样重要的义务而无法出席会议时停滞不前，而较低级别的官员却没有被授权来填补空缺，因此就只好取消会议另行安排，几个星期的时间就这么过去了，人命关天的事就一直悬而不决。鲍尔承认：“那应该充其量是个副手就能拿主意的决策，因为在不可回避的限制下，对它的决策不太可能持续留在首长级别进行。” 权力集中带来的影响就是白宫以外机构的能力日渐萎缩。“政府机构变得习惯于询问方向或许可”，鲍尔评论道。这时女服务员将一盘咖喱轻轻推到她面前，她往上浇了让人吃惊的一大堆拉差辣酱——在酒吧点咖喱的话，这样做也是有道理的。“问题在于，”她继续说道，“随着时间的推移，中央控制会产生类似于习得性无助的结果。”鲍尔生性拒绝盲从，她已几乎走遍世界，既是学者，又是政治家。此刻，短暂地，她听起来有些惆怅：“我想其他机构的人感觉到他们无法行动。” 特朗普和奥巴马这两位总统对白宫进行的控制在某些方面是大相径庭的。一任政府对某些机构严密管理，另一任政府则干脆直接把它们砍掉了。“在以前的政府中”，苏珊·赖斯辩解称，国务院“在官僚主义的粗暴和萧条中挣扎，现在，他们试图杀死它”。但最终结果是相似的：外交官坐在场边，政策在其他地方制定。国务院自由落体式的衰落在奥巴马和特朗普时代里一直持续。截至2012年，驻外的外交人员职位中，有28%或者空缺，或者由经验、水平还不足以胜任的低级别员工填补。2014年，绝大多数驻外人员工作履历不足10年，甚至比20世纪90年代时，水平还有所下降。与以往相比，他们当中胜任领导岗位的人的比例更小：1975年，超过一半的外交人员被提升到了高级职位；到2013年，只有1/4的人获得提升。这个几十年前还从美国各高等院校和私营部门吸引最优秀人才的职业，如今即便不是正在走向死亡，也是百病缠身。每个仍然健在的前国务卿都为这本书接受了采访，其中许多人对外交部门的未来表示担忧。“美国必须进行全球外交”，乔治·舒尔茨（GeorgeP.Schultz）说。我们在特朗普政府执政期间进行这场谈话时，他已经97岁了。舒尔茨认为，国务院人手极端不足，已很难承受一届又一届政府不断变化的奇思妙想。“具有讽刺意味的是，我们刚刚在亚洲建立了枢纽，中东就爆发乱子了，同时俄罗斯又侵入了乌克兰……所以你必须进行全球外交。这意味着你必须有一个强大的外交团队，以及永久在那里的人。” 亨利·基辛格表示，历史的曲线发展让外交部门日渐孱弱，使平衡进一步偏向军方领导层。“问题在于选择关键顾问时是否在一个方向上加载过多，”基辛格沉思道，“怎么说呢，有很多理由这样做。其一，经验丰富的外交官比以前少了。其二，你可以争辩说如果你向国防部下达一项命令，就会有80%的可能性得以执行；如果你向国务院下达一项命令，则会有80%的可能性进入讨论。”这些效能上的不平衡在战争时期会不可避免地加深。“当这个国家处于战争状态时，它（权力）会向白宫和五角大楼转移，”康多莉扎·赖斯对我表示，“而这一点，我认为，也很自然。”赖斯的话反映了一种贯穿多届政府的共性思维。“多种情况瞬息万变，”她论辩道，“没时间走官僚程序……它就不具备与正常情况下你所看到的平稳发展过程相同的特征。” 但是，到特朗普政府开始在国务院裁撤人员时，距离美国外交政策的“正常时期”已经过去了将近20年。这是美国不得不面对的新现实。赖斯的观点—第二次世界大战之后形成的官僚机构已老态龙钟，在紧急情况下行动已过于迟缓—往往是写实的。然而，靠无情地集中权力来避免破败官僚主义的低能，而不是改革机构以使其发挥应有的作用，会开启恶性循环。随着国务院在紧急情况永远不断的世界里用处不断减少，五角大楼在资金、权力和威望上使任何其他机构都相形见绌，又鉴于白宫本身也充满了前任将军们，美国正一步步地将外交解决能力抛到脑后，甚至都不让它“进屋”。 “我记得科林·鲍威尔曾经说过，占领日本的任务不是由外交官完成，而是由将军执行是有原因的，”赖斯说，“在那种情况下，你必须更多地向五角大楼倾斜。”但正如让外交官去执行占领日本任务是一种荒谬的做法一样，由军人去进行条约谈判和经济重建也是一种矛盾，而且是有着可疑记录的矛盾。重点不是说旧的传统外交机构能够解决今天的危机。重点是我们正在目睹这些机构遭受破坏，却没考虑设计现代替代品。前任国务卿们在如何解决美国的外交机构摇摇欲坠问题上意见相左。作为一贯的鹰派，基辛格在承认国务院的衰落时只是耸了耸肩，说：“任凭谁现在到国务院里走一圈，都会发现那么多办公室空着，对这一现实我当然感觉不舒服。”我们谈话的时候，基辛格已经94岁了。他佝偻着坐在他纽约办公室的宝蓝色沙发上，从眉毛下边盯着我。因为皱眉太多，他的眉心有着清晰的恼怒纹。他仿佛是在从无限远的时空以外审视眼前的问题，甚至他的声音，那低沉的带着巴伐利亚锉刀般质感的声音，也像是穿越了数十年的岁月，仿佛录制于尼克松的椭圆形办公室。“的确，国务院人手不足。的确，国务院没有得到它认为应得的东西。但这在一定程度上是由于新机构出现了。”不过在我采访基辛格时，已经是特朗普执政时期，却还没有新的机构出来，像外交机构曾经为美国所提供的功能那样，进行同样深思熟虑、综合完整，同时不受军事紧急情势束缚的外交政策分析。希拉里·克林顿则在2016年竞选总统失利的一年后仍显得疲惫，她向我表示，她注意到这种转变已经多年了。她在奥巴马执政初期就任国务卿时，“我开始打电话给我以前做参议员和第一夫人时就认识的各国领导人，他们中的很多人对他们所看到的小布什政府的外交政策军事化，以及（小布什政府）对恐怖主义，当然还有伊拉克和阿富汗战争等重要问题的极为狭隘的关注，感到苦恼。我认为现在这种平衡已经在各种问题上全方位地进一步向军事化方向倾斜”，她说。“外交，”她补充道，“站到了枪口下。”她的话表达了民主党与共和党前国务卿的共同情绪。这些都不是原则问题。这里描述的变化正实时地产生降低世界安全水平、阻碍世界繁荣的结果。它们已然迫使美国更深地陷入或许本可以避免的军事行动当中，已然给美国人的生活以及美国在全世界的影响力带来了高昂的代价。本书接下来所做的是把危机描述出来。它讲述了一个拯救生命的专业被政治怯懦撕裂的故事，也描述了我自己作为国务院官员在阿富汗及其他地方看着衰落发生，看着它给美国带来灾难性后果，给这一职业最后而伟大的捍卫者们的生活带来变迁的经历。本书同时也放眼观察了那些遍布世界各个角落、由军人和间谍结成的现代联盟，以及这些关系让美国付出的代价。总之，这是关于美国在世界各国中角色转变的故事，以及关于老旧的吱嘎作响的机构中寡不敌众的公务员拼尽全力，保住一种国家职能存活下去的故事。

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