中国城市发展报告_潘家华，单菁菁主编_9787520157308

本书以“大国治业之城市经济转型”为主题，紧密结合新中国成立70周年时代背景，分专题深入分析了新中国成立以来我国城市经济发展的成就及问题，总结我国经济发展的特色和经验，系统评价中国健康城市发展状况，从城市经济发展的结构改革、新旧动能转换、经济风险防范以及城市经济制度环境等方面展开深入研究，结合国内外经验，提出推动我国城市经济高质量发展的对策建议。

制度红利塑就中国城市发展70年辉煌历程潘家华潘家华，中国社会科学院学部委员，城市发展与环境研究所所长，研究员，博士生导师。新中国成立70年，实现了从农业社会向工业社会、从乡村主体向城市主体的整体转型，这一成功转型的载体就是城市。城市化水平从10%提升到60%，城市的人口规模从不足0.6亿增加到8.3亿，城市数量从132个扩大到672个，城市硬件基础设施比肩欧美发达国家。70年中国城市发展，速度之快、规模之大、绩效之好，在世界城市发展史上是绝无仅有的。70年来，在党的领导下，我国社会主义制度优势转化为社会治理效能所形成的制度红利，塑就了中国城市发展70年的辉煌历程，而这一制度红利的释放和放大，为改革开放和工业化提供了原动力。当然，制度红利的资产或“本钱”，农业、农村、农民是基础。站在新的历史方位，创新体制，融合城乡，就成为中国城市发展再出发的必然导向。新中国成立之初，基础薄弱，技术落后，资金短缺，人口众多，生产力低下，人民日益增长的物质生活需求和落后的劳动生产力矛盾十分突出。在完成新民主主义革命，实现社会主义改造的进程中，逐步在法律和治理构架上形成了中国特色社会主义的制度体系，为中国城市的有序发展提供了制度保障，使得中国城镇化得以低成本、高效率、全方位推进。土地的社会主义公有制度，为城市老城改造和外延扩张的规划建设管理与运行，提供了快捷空间保障，法律秩序相对简单，获取成本相对低廉，操作实施高屋建瓴。许多占地数平方公里，乃至数十平方公里的工业和城市项目几乎没有遇到土地征用的困难。改革开放后，政府低价征用的土地，运用“招、拍、挂”的市场手段，成为城市发展的资金来源，一些城市的“卖地”收入，成为城市发展和运行所依赖的“土地财政”。1958年确立城乡二元的户籍制度，不仅确保了城市人口规模的有序扩张，而且降低甚至豁免了城市获取非户籍人口劳动贡献而不担负其城市基本社会服务的成本。从城市形态上成功有效避免了许多发展中国家在城市化进程中的“贫民窟”现象。中国城市的有序发展还得益于一套权限激励的层级制度。直辖市、副省级城市、地级市、县级市、副县级市、镇，层级越高，城市发展的权限和资源调动能力越大，越有助于城市发展。即使是同一层级，例如县改为市，乡改镇，行政层级不变，但城市发展的权限不同。县级市或镇更名后，可以征收城市建设费，可以规划建设工业园区，可以规划城市建设。这一行之有效的不同层级的城市，构成具有中国特色的城市体系。中国城市发展制度红利的释放，需要渠道或原动力。主要表现为工业化的拉动和改革开放的放大效应。土地公有，如果没有需求则土地公有的制度红利就不会得到释放。新中国成立后，启动了工业化进程，尤其是苏联援建的156个工业建设项目以及后续的重大产业投资项目。例如武汉钢铁公司工业占地数十平方公里，生活区“红钢城”规划数十万人口。土地征用，成本极低，直接转变土地利用性质，从农业用地变更为城市和工业用地。三线建设期间投资兴建的汽车城十堰市，特种钢铁新城攀枝花，乃至于改革开放后的新城深圳，150平方公里的郑东新城，土地征用均未有任何障碍。这在土地私有的资本主义国家，如此规模的城市建设，在短时期征用，而且成本低廉，几乎是不可想象的。行政层级的设置为城市发展提供了管理保障。为工业投入而建立的大庆、宝钢、首钢、十堰等，均直接规定为地级的大庆市、宝山区、石景山区、十堰市等，而没有经过工业化的缓慢过程。深圳从一个县级行政单元升格为副省级城市，相应的行政权限保障了其城市职能的发挥。中国制度上的集中力量办大事，客观上促进了资源的聚集，产生辐射拉动和资源虹吸的双重效应，其影响程度和范围，随行政层级的提高而扩大。放大城市发展制度红利的主要因子为改革开放。在严格的二元户籍制度下，人口红利难以得到释放。改革开放后，农业户籍人口从“离土不离乡”到“离土又离乡”，再到城市落户，提供了工业化的劳动力需求，以常住人口的方式，扩大了城市人口规模。而对外开放带来的资金、技术、海外市场、城市发展理念，使得土地制度、户籍制度和层级制度的城市发展红利得以加速实现，放大实现。从制度红利释放的速率和效应看，城市经济发展70年可大致划分为三个阶段：1949～1978年的重工业发展阶段、1979～2011年的快速工业化阶段、2012年后进入工业化和城镇化的新常态。阶段Ⅰ采用资本密集型的重工业化发展，城市的数量和规模扩张速度较快，但劳动力就业容量小，城市化速率提升缓慢。值得注意的是，1960年代初城市化率甚至出现负增长，但从城市人口的绝对数量看，并没有减少，因为其间人口出生率高，人口增量大。阶段Ⅱ可细分为1979～1999年劳动力密集型的工业化和2000～2011年的资本密集型工业化，劳动力需求大，城市服务业就业容量大，成为城市化加速发展时期，户籍制度所带来的人口红利，成为城市发展的制度红利来源。进入阶段Ⅲ，户籍制度的红利日渐式微，土地制度的红利空间也不断减小。但行政层级制度红利趋于放大，行政层级高的特大城市、大城市在城市轨道交通等基础设施建设方面明显优于层级较低、规模较小的城市，城市发展出现大城市化趋势。红利之所以能够产生，是因为有资本或“本钱”。而且，红利的获取并不强调分配的公正或公平。从这一意义上讲，城市发展的制度红利，“本金”或“成本”自然就是制度本身，也就是城乡关系的制度规定性。第一，就农业与工业看，改革开放前通过工农产品剪刀差，将农业生产的剩余全部转移到发展工业。进入21世纪，财政补贴农业，取消农业税，但农业的比较收益仍低于工业，处于竞争劣势地位。第二，就农民和市民二元户籍关系看，农民社会保障程度弱，社会服务层次低。户籍制度保留单向通道，将农业户籍中的优质人力资本通过高考、中考、招工、参军等形式，流向城市，使农民群体人力资本的整体素质趋弱。第三，具有空间载体属性如生态环境容量资产的农村土地，土地升值的流向是单一的，从农村集体土地流向城市工业和商住用地。而生态环境容量资产的使用，则至少是城乡共享的，甚至是城市、工业污染物的吸纳场所。因此，城市发展的制度红利，成就了新中国辉煌的城市发展进程，但从某种角度看，农业、农民和农村作为这种制度的“本金”，没有获得应有的补偿。应当说，制度红利铺就了城市发展的快捷通道。那么，制度红利是否可能继续延伸或畅通这一路径呢？在社会进入城市主体后，制度红利日渐趋薄、消失甚至为负。越来越多的农民不愿意放弃农村户籍，互联网的普及和生态空间作为生活品质的内容日益受到重视，社会服务均等化和社会管理扁平化，城市的优势也日趋弱化。更重要的是城市和乡村人口的均衡，在发达国家，城乡社会公共服务无差别，居民选择城或乡，是个人偏好，而非刚性需求。从这一意义上讲，对于未来城市发展，需要再认识：就是城乡一体，工农融合，城市让生活更美好，乡村让人们更向往。城乡融通，双向流动，乡村非农用地可以入市，城市资本可以下乡。城市居民不仅可以通过历史上的告老还乡、衣锦还乡、解甲归田携带资金、技术、人才和信息下乡，投资商、企业家也可以到乡村置地创业。因此，展望未来的城市发展之路，是城乡融合，产业融合的一体化发展。

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