中国公共政策评论（第17卷）_岳经纶，朱亚鹏著_9787543231382

《中国公共政策评论》是中山大学行政管理研究中心社会保障与社会政策研究所、中山大学政治与公共事务管理学院定期出版的一份专业性学术出版物，旨在推广政策科学的概念和理论，以关注中国公共与社会问题的解决为依归，探索中国的公共政策理论和规律，提升公共政策的品质和公共治理的质量。《中国公共政策评论（第17卷）》共收录了十一篇文章，分为四个专栏，研究内容涉及比较社会政策研究的概念化和方法、国内外养老与儿童服务、社会政策与立法、社会治理等。

卷首语

新冠肺炎大疫后的中国社会政策发展

有智者说，风险总是走在人类进步的前面。其实，人类也是在应对各种风险中不断进步的。人类不是没有风险意识和风险防控措施，只是风险太多、太复杂，难以有效应对。2020年初新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）爆发以来，朝野内外、学界政界都把应对新冠肺炎危机视为中国公共卫生体制、应急反应体制，乃至中国国家治理体系和治理能力面临的一场“大考”。一时间，围绕新冠肺炎的预警和防控而展开的关于疾病防控、卫生治理乃至国家治理的讨论，成为舆论的热潮。有人基于疫情初期的预警失效而心怀质疑，有人则基于举国体制的疫情控制能力则大加颂扬。不论褒贬与否，有一个基本的事实是，在这次新冠肺炎疫情带来公共卫生危机和国家治理挑战的重大风险之前，中国已经在国家治理和健康领域实施了具有前瞻性的国家战略——推进国家治理体系和治理能力现代化和健康中国建设。新冠肺炎疫情危机的爆发，既是一面镜子，可以照出中国国家治理和健康建设中的问题和短板，也是一种催化剂，可以为中国国家治理现代化和健康中国的建设提供强大的动力。

公共卫生危机、社会政策与国家治理

在2003年“非典”疫情之后，社会各界就“非典”疫情的发生进行了深入的讨论和反思，认为改革开放以来中国片面追求经济增长、忽视社会民生发展的发展模式，是导致类似“非典”这类重大公共卫生突发事件的根本原因。基于这种认识，国家后来加大了医疗卫生投入，不仅建立了覆盖市、乡、村的三级医疗卫生服务体系，而且重点建设了国家疾病防控体系，重金打造了全球规模最大，横向到边、纵向到底的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统。到2009年，国家还进一步启动新一轮医疗卫生体制改革，加大医疗卫生投入，重点建设了社区卫生服务体系，建立了覆盖全民的医疗保障制度。此后，国家更进一步提出了健康中国战略，致力于推动卫生健康工作理念、服务方式从以治病为中心向以人民健康为中心的重大政策范式转移。更重要的是，自“非典”疫情之后，国家也在发展战略、发展模式上作出了重大调整，改变了片面追求经济发展的战略，转而倡导实施经济社会协同发展的科学发展观和以人民为中心的发展理念，推动经济社会协调发展和美好生活的实现。与此同时，党和政府还大力推进社会管理和社会治理创新，进而提出推进国家治理体系和治理能力现代化的新战略。

然而，在党和政府大力推进健康中国战略和国家治理现代化之时，我们意外地遭遇了新冠肺炎疫情。这一疫情在让国家和人民付出了惨痛代价的同时，也对中国的疾病防控体系、卫生治理体系乃至国家治理能力提出了严峻的挑战，被视为一次针对国家治理体系和治理能力的“大考”。

新冠病毒的为祸，虽然有其偶然性，但其大规模爆发以及有效防控过程中出现的问题，无疑与国家治理体系和治理能力、公共卫生体制、医疗卫生资源、经济社会发展水平、公民健康状况与健康意识等因素密切相关。如何吸取新冠肺炎危机的教训、提升国家治理能力、推动国家经济社会健康发展、实现人民对美好生活的向往，这是抗疫结束后必须认真思考的重大问题。不同的学者可以从疾病防控、医疗卫生、应急管理、社会治理、信息公开、公共管理、社会保障等不同路径进行反思。考虑到新冠肺炎疫情是重大公共卫生突发事件，而公共卫生（包括医疗服务）是社会政策的重要内容，社会政策又是国家治理的重要工具，因此，我们想从社会政策的视角做一些思考，重点讨论新冠肺炎疫情后中国社会政策的发展方向。

新冠肺炎疫情后的中国社会政策发展：基于国家治理的思考

从国家治理现代化的视角来看，社会政策在中国国家治理中的作用还没有得到应有的重视和充分的发挥。社会政策是现代国家治理体系的重要内容，也是国家治理的重要工具。科学制定和实施社会政策是现代国家能力的重要体现，也是国家合法性的重要来源。社会政策有着广泛的内涵，既涉及医疗卫生、教育、就业、社会保障、住房、社会服务等诸多政策领域，也涉及中央、地方、企业、社会组织、社区、家庭和个人等诸多主体。因此，社会政策的规划设计和实施评估需要民主和科学的政策过程，需要有担当的政党和政府、有社会责任的企业、有参与能力的社会组织、有公民意识的个人。所以，社会政策的发展将有力地推动社会多元主体互动和协作，强化国家的基础性权力，最终有利于推动国家治理的现代化。

进入市场转型时期以来，由于没有处理好经济发展与社会政策的关系，社会政策在国家治理中的重要作用没有得到应有的认同和肯定。在优先发展经济的战略下，“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系被认为是零和游戏，社会政策及其相应的福利制度安排被认为是经济发展的障碍，没有予以应有的关注。虽然进入21世纪后，特别是在“非典”危机后，社会政策得到了更多的关注，并且在保障和改善民生的逻辑下有了快速的发展，但社会政策与福利发展上的认知悖论一直困扰着各级决策者。因此，在新冠肺炎疫情之后，应借助国家治理现代化推进的契机，把社会政策与国家治理现代化有机地结合起来，通过完善社会政策设计，增加社会支出，调整中央与地方的福利责任，构建全国统一实施的标志性的普惠性社会项目，强化国家的基础性权力，增进社会团结，促进国家认同，增强国民的自豪感。

具体来说，基于国家治理现代化的需要，在新冠肺炎疫情之后，中国社会政策的发展应该重点关注以下三个方面。

第一，要克服社会政策发展上的认知悖论。西方福利国家危机之后的经验表明，社会政策不只是财富再分配，也是社会投资，有助于推动经济发展。具体来说，社会政策可以通过提升个人、家庭、社区、民间组织和政府部门的能力建设，提升人力资本，实现经济增长与社会发展的协同。为此，需要各级政府在以人民为中心的发展思想指引下，不断解放思想，全面而正确地认识经济政策与社会政策、经济发展与民生改善之间的关系。不仅如此，还要从政治合法性的高度认识社会政策的重要性。随着中国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，通过完善社会政策不断满足人民的美好生活，已经成为化解社会主要矛盾的必然选择。走向强起来的中国，需要为人民提供更高水平的生活质量。

第二，要实质性地增加社会支出。中国社会支出水平长期偏低，而且也没有形成完善的社会支出概念和统计指标体系。随着经济的发展和国家实力的增强，政府必须不断强化自身的福利支出责任，建立社会支出与国民经济发展和财政收入增长同步的机制，把更多的公共资源投入到满足人民美好生活的需要中。作为单一制国家，中央政府和地方政府必须在明确事权的基础上，落实好各自财政的投入责任，特别是中央政府要承担起自己在教育、健康、基本收入保障方面的财政责任，同时应有计划地出台由中央政府负责实施的、具有普及主义特征的社会福利项目，在提升社会整体福利水平的同时，增进人民对国家的认同。简言之，需要把爱国主义建立在民生福祉不断提高的基础上，让社会政策成为爱国主义的载体。

第三，要高度重视福利治理能力建设。福利治理能力是国家治理能力的直接体现。推进国家治理能力现代化必须高度重视福利治理能力建设。随着社会政策的不断扩展以及社会支出的不断增加，福利治理能力必须得到相应提高，非此无法提升福利绩效和人民的获得感。为此，要统一政策制定与政策执行；要统一政策过程与预算过程；要加强部门联动和业务协同，提高相关职能部门的组织协调效率；要充分利用现代信息科技手段，打破部门信息壁垒和利益羁绊，优化服务流程，实现部门协同；要提升职能部门政策执行力，强化服务意识和业务水平；要不断提高社会政策项目的统筹层次。一个良好的福利治理体系，不能只依赖于行政体系中的政策部门，还需要非政府主体的参与，要协调好政府、市场与社会组织三大主体之间的关系。国家不仅要从工具层面发挥家庭、社会组织（社区）、市场组织的福利功能，更要从价值层面承认其福利功能的不可或缺性和合法性。一方面要改善国家发挥作用的方式，壮大社会组织的福利角色，支持家庭有效发挥福利功能，鼓励市场主体履行社会责任；要重视政府购买服务机制的作用，同时要把家庭政策（儿童政策）作为福利制度改革发展的重要内容；要把现代企业社会责任理念与单位福利制度的社会主义传统有效地结合起来，创新市场主体的社会福利角色。另一方面要调动社会力量，激活社会资本，鼓励民间资金积极投入社会福利事业，积极扶持民办福利事业，对民办福利设施与慈善事业给予政策优惠和适当的财政投入，用较少的投入去吸引撬动更大的民间财力。

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