失地农民社会保障和就业问题研究_潘光辉　著_9787811353761

社会保障作为能够让全体国民共享发展成果的基本制度安排，近百年来逐渐成为了世界上大多数国家社会发展的主体内容和社会文明进步的重要标志。工业化和城镇化是推进中国现代化事业的重要内容，但是在现行产权制度下，农民是被排斥在城镇化、工业化进程之外的，他们甚至为工业化、城镇化背负着沉重的负担。在失地以后，由于农民的文化素质较低，普遍缺乏工业化生产所需的生产技能，在参与城市就业市场竞争的过程中处于劣势地位，在失去土地的保障后无论是退路还是出路都将面临更高的风险，因而对社会保障和就业均有着强烈的需求。个体风险可以通过家庭和社区的帮助来解决，而群体风险则只能在政府的主导下，通过相应的社会保障机制来化解。如果失地农民的风险得不到应有的保障，不但难以顺利转变成为城市居民，分享不到城市文明成果，而且还有可能成为社会不稳定的因素，影响社会的和谐发展。由于长期以来农村社会保障体系发展相对滞后，建立失地农民的社会保障则是发展农村社会保障体系的一个重要契机，是逐步完善农村社会保障体系的重要措施。因此，建立和完善失地农民的社会保障和解决失地农民的就业出路问题是建设和谐社会的重要内容。
失地农民是一个由各年龄段组成的复杂群体，对社会保障的需求是多种多样的，除了老年的风险外，还有应对短期内丧失收入来源的风险，又有因转移到非农产业就业所必需的培训、入学等风险，如何建立一个既能应对短期风险、又能应对长期风险的适合失地农民的保障机制是值得研究的一个重要课题。在已有研究中，研究者对失地农民的保障内容、保障责任划分、保障机制运作、发展方向以及如何利用现有的组织资源等方面仍存在许多不同的意见，而要真正解决分歧，只有立足广东实际，依靠深入调研了解广东失地农民的实际情况和需求特点，并综合运用社会保障、制度经济学、公共经济学等理论，分析目前影响政府的制度供给的制约因素，终才能有针对性地提出解决问题的办法。
为了解广东失地农民的实际情况，笔者设计了调查问卷，在全省不同地区进行了调查，调查地区涉及全省的大部分地区。被调查的农民，其土地被征用时间有两个高峰期：一个是1992年至1993年，另一个是2003年左右。这两个高峰与当时经济快速发展所引发的土地征用高潮时间是一致的。据笔者调研的数据，家庭平均每月的收入为2 443元，每年收入则为29 316元，与统计局统计的数据相比高出15.4％，但与城市居民的收入相比仍存在明显的差距。因此，在城乡居民收入差距不断扩大的背景下，农民失地后如何获得稳定的收入来源将是亟待解决的问题。
在广东，征地补偿的形式一般有留地安置、现金补偿、转*(农转非)安置和就业安置四种主要形式。在被调查的农户中，大部分农民在被征地时获得的补偿形式是现金补偿形式，占农户获得各种补偿形式的71.3％。
通过对调查数据进行交叉统计发现，不同性别的失地农民所担心的问题排序有一定的差异性。养老问题是不同性别农民共同关注的焦点，而医疗问题和子女教育问题则是仅次于养老问题的焦点，但男性农民在两个问题上的反应区别不大，都表现为更为关注子女教育问题，女性农民则更为关注医疗问题，对于子女教育问题女性表现得更有信心。
除了自我保障外，广东失地农民还享有由社区集体经济组织提供的社区保障。广东农村依赖社区发展，因地制宜，发展多种模式的社区保障。应当看到的是，社区保障具有积极的一面，也存在着加剧社会不平等、加剧“市场”割裂和区域发展不平衡等负面效应。因此，在社会保障发展过程中，需要政府加以积极引导、逐步完善。政府需要考虑社会保障的未来演变与发展趋势，设计未来统一的社会保障体系框架，并将社区保障多种发展模式纳入或置于未来统一的社会保障体系框架内进行。
在向失地农民提供正式的社会保障制度过程中，其制度安排是参照原有的农村社会养老保障制度而设计的。对现行制度的分析表明，被征地农民的社会养老保险制度从中央政府出台政策到成为地方政府试点，在地方政府的财政约束以及地方政府其他竞争性目标的影响下，地方政府缺乏主动提供养老保险制度的内在动力，即使有上级政府的推动，地方政府也仅以非常有限的投入向被征地农民提供社会养老保险。出于效用*化的目标，地方政府总是将有限财政用于优先安排促进地方经济发展等目标，尽量扩大地方财政收入。为改变地方政府的行为，有两个方面的措施值得考虑：一是建立全国统一的社会保障制度，为地方政府提供一个统一的制度平台；二是改变地方政府的政绩考核制度，将是否提供社会保障制度作为重要的考核内容。
从国内各地的实践来看，建立失地农民社会保障制度，政府无法回避解决失地农民的可持续生计和权益保护问题，而需应对农民的风险保障需求，承担对农民的保障责任。政府逐步从征地交易主体回归到政策制定者、协调者和监督者地位，有利于土地交易市场化和制度执行的透明化。为失地农民建立社会养老保险，从制度上代替了土地对农民的保障，降低了养老风险，有助于打破二元体制障碍，加速农民向市民转化。但是，各地的社会保障试点也存在许多问题：现有的失地农民保障制度缺乏社会保障的特征，失地农民社会保障制度的目标定位模糊，保障方式单一且保障水平过低。
建立失地农民社会保障制度要切实保障被征地农民的合法权益，系统地保障农民失地以后面临的各种风险；以统筹城乡经济社会发展、加快城乡一体化和建立统一的城乡劳动力市场为方向，农民参加社会保障与促进就业并重；适应农民失地后的生活和就业特点，建立与经济社会发展水平相适应、有利于失地农民向城镇转移的、与城镇社会保障体系相互衔接的社会保障制度。除了向失地农民提供可承受的社会保障以外，通过土地入股增强农民的财产性收入也是提高失地农民收入的根本途径。同时，政府还应注意对现行失地农民社会保障制度进行扩展，建立一个面向所有失地农民的社会保护体系。除了社会保险制度外，这个社会保护体系应包括社区养老和家庭养老，而后者的发展同样需要政策的优惠与支持。另外，还应适度引导商业保险，利用商业保险机制为力所能及的失地农民提供更多层次的养老保障。
随着征地安置政策的变迁，特别是货币安置政策的出台，失地农民的就业问题显得越来越重要。根据笔者的调研，广东失地农民的收入来源以打工收入为主，农业收入占第二位，个体经营收入占第三位。这与近年来全省的农村居民收入变化的趋势是一致的，工资性收入占据家庭收入主要的比重。但是，由于受自身条件和职业转变成本高的影响，失地农民的就业能力较弱，大多数很难就业，自主创业能力也非常弱。
要改变这种现状必须依赖培训。而目前的就业培训机制主要是供给主导型，培训针对性差，农民认为培训对就业没有影响。同时，因为财政投入不足，培训机构没有充分发挥作用。据笔者的调查，大部分农民表示有技术培训的需求，表示暂时没有需求的仅占有效样本的5.4％。在技术培训需求中，以企业上岗培训占的比例*，达36.6％，农业技术培训占22.4％。职业培训的发展为部分失地农民及其子女提供了学习机会。但目前职业培训的供给能力仍然较为薄弱，主要面向学校招收一些应届毕业生，向失地农民提供培训机会的院校仍然很少，无法满足农民的培训需求。在培训经费方式上，一些培训需求总量较大的地方往往又是经济发展相对滞后的地方，地方财政总量偏低，难以提供补贴支持。
从调查结果可知，失地农民的培训需求差异性较大，年龄、学历、家庭背景的不同均对培训需求有影响，特别是许多农民已经成家立业，要承担家庭的经济责任，如果进行全日制的培训，不但机会成本高，而且效果也难以保证。而目前的许多培训机构在管理上仍然按照全日制学员的方式提供培训服务，在培训方式和内容上均难以满足农民学员的要求。
培训政策是就业保障政策中的重点内容，与失地农民社会保障等政策又是紧密相连的，但就目前的政策来看，相关政策的保障措施很不完善。由于我国正处于社会经济转型时期，又面临着经济全球化、全球金融危机的严峻挑战，这对于在城市化进程中处于弱势地位的失地农民来说无异于雪上加霜。即使他们接受了职业培训或就业安置，也很容易再次失业。
从各地解决失地农民问题的实践中可以看出，一些地方政府在失地农民就业安置与培训方面进行了积极、有益的探索，有的为失地农民进行免费的职业技能培训，有的为他们提供法律咨询服务以及城市生产、生活方式的培训，提高失地农民就业竞争力，对维护社会稳定发挥了积极作用。但是，这些举措主要停留在解决失地农民面临的眼前问题上，由于没有把失地农民的培训与就业问题纳入制度安排，短期措施发挥作用的空间相对有限。这主要有两个原因，一是城乡教育资源分配难以改变，二是短期培训效果难以保证。
促进失地农民就业，关键是为失地农民创造稳定的收人流，保障基本生活，实现城乡共同富裕。除了失地农民要转变就业观念外，更重要的是加强人力资本的投资，提高其自谋职业、竞争就业的能力，鼓励失地农民积极主动地参与市场就业竞争，以及为其返乡创业创造良好的条件等。增强就业能力的重点政策是由一系列政策合成的，其中包括培训政策、就业政策、创业政策、劳动力市场政策和就业保护政策等。在实施机制上，政府除了提供资金支持外，还应提供组织保证和法律保护。

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