中国预算绩效管理：路径、方法与实践_童伟_9787519612580

本书在对预算绩效管理的中国实践进行全面梳理与总结的基础上，厘清预算绩效管理改革思路，以适时转向以结果导向中期预算为核心，逐步实现预算绩效与政府绩效有机融合为目标，明确预算绩效管理改革方向，通过预算绩效管理基础理论研究，提出我国预算绩效管理制度框架构建与完善思路。
同时，基于预算绩效管理改革的实践需求，从推动绩效与预算管理一体化、完善绩效目标管理与事前绩效评估机制、优化绩效评价指标体系设计、提高绩效评价报告撰写质量、强化绩效评价结果应用、促进预算绩效管理多元共治等方面，提出完善预算绩效管理的技术方法与手段。

推荐序
十四五时期是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的时期，历经风雨、久经考验的中国共产党迎来百年华诞。全面建成小康社会之后，我们要乘势而上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。在这样两个一百年奋斗目标的历史交汇点上，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》），提出要以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，为我国未来经济社会发展擘画了宏伟蓝图。
立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，实现国家治理体系和治理能力现代化，对现代财税体制建设提出了新的要求和新的改革任务。面对复杂严峻的国内外形势，如何通过现代财税体制的建设，强化政府预算改革，提升财政支出效益，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放举措，持续增强发展动力和活力，为我国社会经济长期可持续发展提供充足的财力保障，成为财税领域改革需要关注的核心问题。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导和审查监督。加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。也因之成为十四五规划和2035年远景目标纲要提出的财税改革新的使命与发展方向。
在此背景下，以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，梳理我国开展预算绩效管理的基础理论和现实依据，学习借鉴国内外预算绩效管理先进理论，结合新时期财税体制改革的任务和要求，系统研究预算绩效管理改革深入推进的理论与实践原理，探索建立具有中国特色的预算绩效管理价值体系、路径与方法，成为历史的必然。
理论是实践的先导。长期以来，我国预算绩效管理改革的实践一直采取的是摸着石头过河的方式，实践早已走在理论的前面。但若没有指导实践的理论建构，实践将面临极大的试错风险。面对我国预算绩效管理改革全面推进的要求，亟须探索适合我国国情的预算绩效管理理论基础。
实践没有止境，理论创新也没有止境。在新时代、新思想和新使命的指引下，作为国家治理的基础和重要支柱，预算绩效管理应率先适应时代要求，创新体制机制建设，优化全过程管理，构建预算编制要目标、预算安排要评估、预算执行要监控、预算完成要评价、评价结果要应用、无效结果要问责的预算绩效管理新机制。实现从点到面、从量到质、从速度到效益、从软性约束到硬性规范的转变，实现从有到要，再到必须的发展，就成为全面实施预算绩效管理的规范和要求。
有鉴于此，在针对预算绩效管理开展的理论研究中，还应进一步厘清预算绩效管理的核心要义，明确我国开展预算绩效管理所应坚持的价值取向和功能定位，并将其置于中国情境之下，结合新时期现代财税体制改革的任务要求，做出切合实际的解释与阐述，构建契合我国国情的预算绩效管理的理论基础，以及具有中国特色的预算绩效管理实践体系。
本书以此为核心，从预算绩效管理的中国实践、预算绩效管理改革的中国路径选择、构建预算绩效管理基础理论与制度框架、完善预算绩效管理技术方法与手段等方面开展研究，对丰富我国预算绩效管理理论，强化我国预算绩效管理改革实践具有显著积极意义。是以为序，以示鼓励。

李方旺
财政部预算评审中心党委书记、主任

序言
改革开放40年，中国财政制度发生了根本性改变，实现了由非公共性向公共性的转化，逐步构建起与社会主义市场经济体制相适应、与国家治理能力相一致的财政制度，公共财政也逐步完成了由国家经济调节工具向国家治理基础与重要支柱的转变。
伴随40年的改革与开放，我国财政实力在不断增强，财政收入增长了200余倍。但在财政收入高速增长的同时，我国财政支出方面的问题也不断显现。财政支出问题的存在要求深化政府预算改革，从强调财政支出的规范性转向重视财政支出的效益性，从关注体制机制的建设转向健全管理制度。为此，中共中央、国务院提出，要全面实施预算绩效管理，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要深化预算管理制度改革强化预算约束和绩效管理。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，要严格预算编制管理，强化预算执行和绩效管理。
随着上述改革要求的不断发布，我国预算绩效管理逐步迈入改革创新的深化阶段，在政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算等全方位，在事前、事中、事后等全过程，在一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算等全覆盖领域，开启了更为系统、深入、全面的探索。
在此背景下，总结国内外经验，探索以绩效为核心的政府预算制度改革，不仅必要而且必然。本书在对预算绩效管理的中国实践进行全面梳理与总结的基础上，厘清预算绩效管理改革思路，适时转向以结果导向中期预算为核心，逐步实现预算绩效与政府绩效有机融合的目标，明确预算绩效管理改革方向，通过预算绩效管理基础理论研究，提出我国预算绩效管理制度框架构建与完善的思路。同时，基于预算绩效管理改革的实践需求，从推动绩效与预算管理一体化、完善绩效目标管理与事前绩效评估机制、优化绩效评价指标体系设计、提高绩效评价报告撰写质量、强化绩效评价结果应用、促进预算绩效管理多元共治等方面，提出完善预算绩效管理的技术方法与手段。
本书根植于中国特色社会主义国情，结合国内外预算绩效管理理论成果，不仅具有明显的理论借鉴意义，同时还具有鲜明的实践指导价值。是以为序，以示鼓励。
童伟

推荐序………………………………………………………………………………1
序言………………………………………………………………………………3
篇预算绩效管理的中国实践
章预算绩效管理政策形成与制度构建……………………………………2
一、改革政策初步拟定，绩效评价试行推出…………………………2
二、规范性文件先后出台，绩效理念逐步明确………………………3
三、法律规范不断完善，管理制度开始构建…………………………4
四、中央文件逐步推出，绩效管理提质增效…………………………6
第二章预算绩效管理实践演进与发展……………………………………… 13
一、阶段：预算绩效考评引入与试点………………………… 13
二、第二阶段：预算绩效管理范围不断延伸与拓展……………… 14
三、第三阶段：预算绩效管理全面推进与系统深化……………… 17
四、典型案例：中央与地方预算绩效管理的实践探索…………… 18
第三章预算绩效管理改革成效、经验与不足……………………………… 38
一、大胆实践，预算绩效管理成果突出…………………………… 38
二、悉心总结，预算绩效管理经验累积丰富……………………… 40
三、条件受限，预算绩效管理尚存不足…………………………… 43
第二篇预算绩效管理改革的中国路径选择
第四章预算绩效管理改革的路径与方向…………………………………… 62
一、厘清思路，创造条件，明确预算绩效管理改革方向………… 62
二、遵循核心命题，厘清预算绩效管理改革思路………………… 63
三、不断提升，适时转向以结果为导向的中期预算……………… 64
四、全面推进，逐步实现预算绩效与政府绩效的有机融合……… 67
第三篇构建预算绩效管理基础理论与制度框架
第五章探索新时代预算绩效管理基础理论………………………………… 72
一、国家治理现代化提出改革新要求……………………………… 72
二、现代财税体制建设明确发展新内涵…………………………… 78
三、新时代推动预算绩效管理理论发展与创新…………………… 83
第六章完善预算绩效管理制度建设………………………………………… 90
一、强化预算绩效管理制度供给能力……………………………… 90
二、明确预算绩效管理制度框架与定位…………………………… 94
三、优化预算绩效管理制度建设路径……………………………… 96
第七章规范预算绩效管理激励约束机制……………………………………100
一、预算绩效管理激励约束机制构建基础…………………………100
二、预算绩效管理激励约束机制不相容特征突出…………………102
三、构建相容性预算绩效管理激励约束机制………………………104
第四篇完善预算绩效管理技术方法与手段
第八章推动绩效与预算管理一体化…………………………………………112
一、绩效是预算管理的创新模式与发展……………………………112
二、绩效管理和预算管理在实践中的脱节…………………………118
三、强化绩效管理与预算管理一体化的融合………………………119
第九章完善绩效目标管理与事前绩效评估机制…………………………123
一、以战略规划为基础，强化预算决策目标管理…………………123
二、以优先性为导向，强化预算决策绩效评估……………………135
三、以成本效益为重点，强化预算编制基础与手段………………140
第十章优化预算绩效评价体系与方法………………………………………147
一、完善绩效评价指标体系，促进评价结果客观公允……………147
二、提高绩效评价报告质量，增强评价结果可应用性……………200
三、加强项目库建设，完善全周期预算绩效管理…………………212
第十一章强化绩效评价结果应用……………………………………………224
一、绩效评价结果应用的核心与机制………………………………224
二、绩效评价结果应用面临的困境与难题…………………………227
三、绩效评价结果应用机制的构建与完善…………………………229
第十二章促进预算绩效管理多元共治………………………………………234
一、以民主化为核心，构建参与式预算绩效治理的基础…………234
二、以满意度为核心，构建以人民为中心的评价标尺……………235
三、以协商对话为基础，确保绩效管理广泛平等参与……………237
四、以公开透明为导向，奠定绩效多元共治的基础………………241
参考文献…………………………………………………………………………246

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