中国医保制度研究：1912--2012_宁方景_9787513091428

本书截取我国1912-2012年的医疗保障历史作为研究对象，主要分析民国时期的医疗保障制度，并以改革开放为分界点，分别探究改革开放前及改革开放后的我国的医疗保障制度。以财政学和社会保障学基本理论作为指导，综合运用历史与逻辑相结合和比较研究方法对政府在医疗保障领域发挥作用的历史进行追溯，总结我国一百年医疗保障历史的特征，并分析了西方国家（德国、英国、法国以及美国）的医疗保障制度。本书从历史的维度和财政的角度，对医疗保障发展历史进行了考察研究和追根溯源。

中国古代保险思想的萌芽可以追溯到先秦时期，主要体现为积极预防和消极救济的思想和政策以及系统的仓储制度。保险一词最早出现于隋唐时期的《权载之文集》和《隋书·刘元进传》。保障一词出现更早，见《左传·定公十二年》中且程孟氏之保障也。而把英文Insurance意义上的保险介绍到中国的是魏源撰写的《海国图志》。至同治十年，现代意义上的保险已经为洋务派官僚、民族资本工商业者和新闻媒介所广泛使用。清朝末年，随着民族保险业的发展和修律运动的兴起，产生了中国近代最早的保险立法，《钦定大清商律》《大清商律草案》和《航律纲目草案》都有相关保险内容，出现了中国历史上第一部以保险为名的专门法规《保险业章程草案》。但是，正式颁布施行的保险法规是辛亥革命以后才出现的。北洋政府时期，中国保险业获得了比较迅速的发展。在1912年到1927年间，批准注册的华商保险公司达到31家，另据北洋政府农商部统计，1915年华商保险公司有59家，保险费收入为656万银元，资本总额达到9596万银元。辛亥革命以后，保险业立法日趋完善。1914年3月，北洋政府以教令27号公布《商人通例》。1917年，农商部拟定《保险业法案》。1919年，北洋政府参加巴黎和会，成为设有社会保险部的国际劳工组织会员国。1923年，农商部颁布《暂行工厂通则》和《工人协会法草案》。1925年，交通部颁布《工会条例草案》。1927年4月，北洋政府订立《保险契约法草案》。以孙中山为首的国民党也提倡保险事业。1920年，孙中山在《地方自治开始实行法》中提出关于地方自治团体开展保险合作的主张。廖仲恺在《消费合作社概论》中主张合作办保险。1924年1月召开的国民党一大明确指出要制定劳工法。1926年召开的国民党二大通过了设置劳动保险的决议案。同时期，中国共产党则以中国劳动组合书记部的名义于1922年、1925年和1926年分别召开了三次全国劳动大会。1922年8月发表《劳动法大纲》，提倡发展保险事业，主张劳动者的保险费用由雇主和国家分担。1925年5月通过《经济斗争决议案》，提倡劳动保险和生活保险。1926年5月通过《劳动法大纲决议案》和《失业问题决议案》，主张实施劳动保险和失业保险。抗日战争时期，国民党政府制定颁布了与保险相关的法律法规、细则条款，例如《国民寿险章程》《公务人员团体寿险简章》《战时兵险法》《健康保险草案》《战时保险业管理办法》等。中国共产党在革命根据地制定并实施了社会劳动保险政策。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国劳动法》。1934年1月21日至2月1日，中华苏维埃第二次全国代表大会修改通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，对劳动法有明确的规定。1941年7月出台《陕甘宁边区工厂工会章程准则》。1941年11月颁布《晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》。山东抗日根据地在公营工厂和商店设立了救济性质的劳动保险金制度。解放战争时期，1948年8月第六次全国劳动大会通过《关于中国职工运动当前任务的决议》。同年12月，东北人民政府公布《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》。新中国成立以后，1949年12月至1951年4月，政务院连续颁布一系列强制保险的决定和条例，如《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》《铁路车辆强制保险条例》《船舶强制保险条例》等。人民保险事业发展迅速，尤其是1979年国内保险业务恢复以后，保险业蓬勃发展，在改革开放中体现出重要意义和作用。关于保险的法律法规如雨后春笋般喷涌。
在中国的保险发展历史长河中，早期涉及医疗保障或者医疗保险的法律法规少之又少，随着工业化的发展和时代的进步，医疗保险被提上日程。医疗保障制度作为社会保障制度的有机组成部分，成为政府所关注的领域，政府在此领域的作用也越来越重要。本书截取我国19122012年的医疗保障历史作为研究对象，以财政学基本理论和社会保障学基本理论作为指导，综合运用比较研究方法和历史与逻辑相结合的方法对政府在医疗保障领域发挥作用的历史进行追溯，总结我国一百年医疗保障历史的特征，并对中西医疗保障进行比较。本书从历史的维度、财政的角度，对医疗保障发展历史进行细致的考察和研究，追根溯源，得到符合历史发展规律的结论。本书内容由五章构成。第一章是导言部分，对本研究的现实背景和理论背景进行概述，明确本研究的核心问题及其理论、现实意义，介绍本书的研究方法和结构安排以及文献综述。第二章至第三章是本书的主体部分：其中第二章分析19121949年民国时期中国的医疗保障制度，包括民国政府以及中国共产党政权领导下的医疗保障制度；第三章以改革开放为分界点，分别对改革开放前及改革开放后的医疗保障制度进行分析；第四章对比分析西方国家（德国、英国、法国以及美国）医疗保障制度；第五章是结语。
回望历史，民国政府因为财政能力的薄弱导致医疗保障法规与实践相悖；新中国成立以后，由于财力微弱只能依靠走群众路线的医疗保障历史，都说明了医疗保障的提供需要坚实的物质基础，其水平的高低、覆盖范围的大小要与当时的经济发展水平相匹配，并与政府的强大财力支持密切相关。改革开放以前的计划经济时期，政府虽然财力微薄，但是政府负担了医疗卫生总费用的大部分，个人只需要负担20%多。改革开放以后，有一段时间政府虽然财力变得相对雄厚，政府对医疗卫生总费用的负担比例却持续走低，在19782009年期间有14年政府的负担比例在20%以下，而个人负担持续走高，个人负担比例超过50%。直到2009年之后，政府再次承担起建立医疗费用的重担，国务院印发《深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（20092011年）》，全民医疗保障的目标才逐步得以实现。只有政府在明确了其责任并拥有足够财力的前提下，认清医疗保障对社会福利提高的重要作用，才能够把医疗保障作为准公共产品充分地提供给国民。
2009年中国实施新一轮的医疗卫生改革的最基本原则就是重塑政府在医疗卫生领域，尤其是公共产品提供方面的作用，这标志着中国结束了前20年来主要依靠市场的做法。要强调基本的医疗保障才是政府应该提供给全体公民的准公共产品，高层次的医疗保险待遇则应该交给市场。政府所致力的医疗改革正是应该为国民提供基本的医疗保障服务。中国在医疗保障改革中具有制度上的优势。20世纪90年代以后中国的医疗改革虽然并没有取得根本性的进步，但是在改革的推行过程中所受到的阻力，不如西方国家医疗改革历史中所受到的阻力那么大。2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》公布，以此为标志，新一轮医改拉开大幕。全民医保取消药品加成等一个个与破解看病难看病贵紧密关联的关键词，开启了新医改的征程。各级财政部门着力进行探索创新，完善机制，加大投入，深入推进医药卫生体制改革，新医改取得了令世人瞩目的成就，切实提高了人民群众健康水平，为加快健康中国建设进程、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会奠定了坚实基础。政府在认清医疗保障的准公共产品性质后，需要进一步加大医疗保障资金投入力度，真正承担起政府的责任，履行政府的公共职能。设计更加完善的医疗保障制度，直接增加医疗保障支出，使个人享受到较好医疗服务的同时，相应减轻个人医疗费用的负担，即在保持医疗行业发展的同时，逐步培养人们对医疗产品的消费需求，当我国人均GDP达到一定水平后，人们自然而然地会增加对医疗产品消费的更大需求。此外，随着中国计划生育政策的变化，二孩三孩将为中国未来的经济发展提供更多的劳动力，而进一步降低婴幼儿死亡率是达到这一目标的有力保障，也是从根源上提高劳动力素质的重要举措。建议政府在广大农村的医疗保障中推行将生育保障与医疗保险合并，使母婴得到更高水平的保障。
本书尽力对中国医疗保障制度历史进行回溯和分析，从财政的视角考察百年以来政府在医疗保障领域的作用，探寻医疗保障立法和医疗保障实践相悖的根源，并由一百年的历史史实进一步印证基本医疗保障是准公共产品的理论，进一步印证政府应该在医疗保障领域承担主要责任。但是，这段历史如浩瀚大海，笔者撷取的或许只是三两只贝壳，唯愿当读者把贝壳放在耳边，还能隐隐听到大海的声音。

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