公共政策风险评价_尹贻林，陈伟珂，王亦虹著_9787030316745

本书在对传统政策科学进行系统梳理的基础上，针对公共政策系统的特征，运用风险管理理论、系统分析理论和项目管理理论对公共政策领域的风险进行系统研究。采取流程图法和环境分析法相结合的综合辨识方法实现了公共政策过程中的风险辨识，基于控制区间和记忆模型创造性地构建了公共政策的风险评价模型，将工作分解结构和综合应急评审与响应技术相整合，提出一种全新的风险控制模式——风险分解和控制系统，从而为解决传统政策科学中所困惑的不确定性问题提供了一种全新的理论范式。
本书适合管理学、经济学和政治学相关专业的高校师生和科研工作者阅读，并可为政府部门提供理论指导和决策借鉴。

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第一章公共政策风险评价的重要性
现代公共政策是政府公共管理的重要功能，或者说，是公共管理的主要组成部分之一。公共政策也是政府与社会相连接的主要纽带。政府部门正是通过一系列的公共政策，实现对社会、经济等各个领域的发展导向，以及各项事务的管理，塑造良好的社会、经济和政治秩序。
――顾建光
第一节　公共政策对于现代社会的重要性
一世界各国对公共政策的重视
在人类社会的发展进程中，存在着大量关系国计民生的社会现象，其中一部分构成社会问题，进而转化为政策问题（韩锋和史彦波，2010）。
公共政策有着悠久的历史，经历了漫长的演化过程。但是，由公共政策的演化实践产生公共政策科学，则是近期的事。从人类社会的政治发展历史来看，长久以来，国家和社会的公共权力都为少数人或少数的社会阶层（统治阶层）所掌控。以国王为代表的王公贵族无论是在名义上，还是在实际上，都享有、控制和掌握了国家几乎全部的公共权力，并且据此制定和执行服务于自我的国家政策。正因为如此，近代以来，资产阶级革命分子的矛头首先指向了“君权神授”的神权逻辑和“王位世袭”的封建法统伦理，提出了资产阶级的以自然法理论和契约论为核心的国家观，进而提出了“立法至上”的政治主张。在资产阶级革命取得胜利以后的相当长一段历史时期内，法律始终被认为具有决定性的意义，其与“立法至上”的政治主张相一致。相应的，由法律所决定的及为了保证法律得以顺利实行的政治制度、政治功能、政治行为的规则等，也始终为人们所普遍关注。20世纪以来，尤其是第二次世界大战之后，随着社会公共事务的日益增加及其关系的日益多元化、复杂化和动态化，人们发现，法律制度具有重要地位。但是，仅仅依靠法律制度并不能有效地解决人类所面临的种种严峻的现实问题。为了应对不断涌现的、复杂的社会公共问题，政府需要制定出相应的政策。此外，需要强调的是，从根本上说，法律条文本身也是以先前的公共政策研究和决定为前提的。也就是说，现代社会法律的基础和依据正是公共政策。
顾建光在?公共政策风险引论?一书中指出：20世纪30年代以来，世界各国，尤其是发达国家，开始放弃“放任主义”的自由市场经济传统思维模式，已经将公共政策作为政府调控现代市场经济的一个不可或缺的重要手段。各国的实践表明，社会经济发展的程度越高，政府宏观调控的重要性就越明显，从而，公共政策的作用和影响也就越大。正是在这样的背景下，于20世纪50年代发端的公共政策研究兴盛起来，成为新兴学科。至今，虽然其发展只有50年的时间，但是由于社会急需，发展十分迅速，已成为当今一门注重实践应用的重要学科。在西方发达国家，公共政策是各大学培养公共管理硕士（MPA）的主要课程。一些学校还设立了公共政策硕士（MPP）专业学位。就学科来说，由于公共政策学科是新兴学科，其研究也侧重应用的实效方面，至今尚未形成完善的政策科学的理论体系（顾建光，2002）。
从我国的情况来看，虽然我国公共政策学科的引进和发展时间不算长，且研究者大部分是照搬外国的研究模式，但是近年来，公共政策对于我国经济、社会的建设与发展日益显示出重大的现实意义。
二我国对公共政策的重视
从当今世界各国的发展历程可以看出，公共政策在公共管理中的重要性已经为大多数国家和地区所认同，并且在广泛的政策实践中得到印证。而在我国这样一个拥有庞大政府体系的国家，各个地区社会经济发展差异性大，各地方政府公共政策的模式不尽相同，政策问题和政策环境复杂多变，公共政策的制定及执行显得尤为重要（田欣颖，2010）。改革开放以来，为适应我国经济社会发展的需要，科学、有效的公共政策的制定显得尤为重要。近半个世纪的历史进程表明，我们所处的时代是一个更加重视知识和管理的时代。知识经济的到来使得一些包括管理实践、专门技术的知识门类引起人们的关注，并逐渐成为所谓的“显学”（通常是指与现实联系密切、引起社会广泛关注的学问）。现代公共政策学正是这样一门学科。1997年，江泽民总书记在中国共产党第十五次全国代表大会上指出：“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”2002年党的“十六大”，尤其是十六届四中全会?中共中央关于加强党的执政能力建设的决定?明确提出，构建社会主义和谐社会。基本政策的完善是社会和谐治理的重要手段。基本政策的完善对社会和谐治理的贡献在于以宪法和法律或党纲的形式颁布新的政策以解决旧的基本政策无法解决的各种严重失衡的问题，从而达到人与人、人与社会、人与自然的和谐相处。要实现社会和谐治理就是要通过对基本政策的完善形成一个有利于构建和谐社会的政策（栗?然，2010）。
从世界各国对于公共政策的重视中，可以看出公共政策科学对现代社会的重要性。而公共政策科学之所以会在较短的时间内迅速地兴起和发展，并得到世界各国的重视，一方面是由现代社会的特征所决定的。具体体现在，现代社会世界各国的公共政策所面临的已不再是单一、简单及基本稳定或是一再重复出现的社会问题和矛盾，而是大量出现的，相互关联、相互制约的，更加错综复杂、相互渗透的各类社会问题。这就使得公共政策的科学制定面临越来越多的难题，政府部门必须对其更加重视以应对不断涌现的社会问题。与此同时，社会公众所关注的问题及焦点，也不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与切身利益密切相关的、特殊的公共政策问题，诸如环境保护问题、社会安全问题、经济发展问题、社会稳定问题、外交政策问题及住房、卫生、社会保障、公共交通等一系列的实际问题。由于这类问题直接关系到人们自身境况的改善，人们对这类问题的关注与日俱增。这就使一批具有较高学术素养，同时具备相当实际经验的学者和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科优势，且能够解决各种现实问题的公共政策学。而包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展，也为公共政策学科的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实社会公共问题的压力和未来发展导向的需要则为其提供了有力的发展推动力。从这一意义上说，公共政策学科的产生和发展是有其历史必然性的。另一方面，从负面的角度来看，公共政策制定与执行中的失误，导致一些国家行政的低效率，乃至引发社会的动乱、经济的倒退、财政的危机及在国际市场竞争中衰败，此类现象比比皆是。事实上，在许多发达国家，公共政策与公共行政已成为推动政府这部机器正常运行的缺一不可的两个轮子。公共政策必须靠公共行政来推行，而公共行政主要内容之一也就是制定和实施公共政策（顾建光，2002）。
第二节　公共政策研究现状及问题
一西方公共政策研究发展及其特点
西方发达国家对于公共政策的研究，最初是从一般的咨询业萌发起来的。第二次世界大战以来，由于科学技术和社会经济的快速发展，企业经营活动已经不能仅靠经验，而需要许多专门的知识，从而需要各方面的专家进行参谋和咨询。于是，咨询业有了突飞猛进的发展。
从第一次世界大战到第二次世界大战前夕，西方国家为了应付经济危机、政治危机，解决国内种种矛盾，加强对外扩张和处理战争问题，先后建立了一些政府性的研究机构，如美国于1919年成立的“胡佛战争与和平研究所”、1921年创建的“对外关系委员会”、1927年美国的一些企业家创建的“布鲁金斯学会”。这些机构主要从事经济政策、外交政策和政府活动三个方面的研究咨询活动。
1933年美国的“罗斯福新政”实际上是由罗斯福总统的智囊团提出来的。1932年，罗斯福在竞选时就开始竭力网罗大批学有专长的人士为其出谋划策。当时的美国?经济时报?编辑詹姆斯?基兰把这些参与制定决策的人称为“braintrust”（脑库或智囊团），后来罗斯福总统也把他们称为“braintrust”。罗斯福的智囊团在霍普金斯的领导下，提出了如下的主张：加强政府对企业的干预，以大量贷款和津贴扶持工商业；运用各种财政措施，刺激私人投资；借助温和的通货膨胀提高物价，以刺激产业和对外贸易；缩减工业生产，销毁农产品以克服商品的生产过剩；建设大规模的公共工程以增加就业；对失业者提供最低限度的救济；对紊乱的金融制度进行整顿重建，暂停外汇买卖；扩大联邦储备银行的权限和范围等。罗斯福采纳了这些主张。“新政”对于缓和美国当时的危机，刺激生产复苏，起了一定的作用。也是从“新政”的实施过程中，罗斯福总统看到了智囊团的重要作用，他一直主张大力发展政策研究机构，使美国的政策研究机构在数量和质量上居于世界领先地位。
但是，就这个时期来说，政策机构的发展很不均衡。美国已经粗具规模，而其他资本主义国家几乎没有像美国那样的政策研究机构。即便是在美国，政策研究机构也没有纳入法律的轨道，尚未法制化、制度化。政策研究机构还没有建立一整套的组织体系和规范程序，还没有被社会广泛承认。
第二次世界大战以后，世界进入计算机和原子能的时代，政府面临的形势日益繁杂、瞬息万变，为应对这些复杂的局面，政府需要及时采取有效的政策措施，涉及许多学科，动态变化很大，不确定因素很多，随机性强，决策一旦失误就会酿成大错。任何领导人都不可能是万能专家，因此，必须依靠专家、学者，充分利用新的科学技术成果。
在这样的背景下，公共政策研究机构，即所谓的“智囊团”、“思想库”（thinktank）出现了。其中最为著名的有美国的“兰德公司”（Rand，“Research&Development”的缩写）、“企业与公共政策研究所”，日本的“野村综合研究所”，英国的“伦敦国际战略研究所”等。这些政策研究机构后来不仅服务于企业，也服务于政府公共部门，在国内外享有很高的声誉，对这些国家公共部门战略和政策的制定产生了巨大的影响。政策咨询研究的范围也从经济、商务领域扩展到了政治、法律、环境、军事、外交等广泛的领域。
总的来说，发达国家现有的公共政策咨询机构具有以下一些主要的特点：
（1）其研究工作多以问题为导向，没有严格的学科界限。一些大型思想库的研究范围极为广泛，囊括现代社会的各类重大问题。对这些问题的系统分析研究，单靠某一学科的知识显然是不够的，需要各个不同领域的专家学者的共同参与。
（2）研究工作具有独立性。多数研究咨询机构在组织上一般不隶属于某个公共部门或者企业，不受其制约或控制，具有研究的独立性。
（3）多数机构都标榜不以营利为目的，但它们通过多种途径筹集经费。主要经费来源于委托研究的合同收入，研究基金的募集，基金会、大企业以及私人的捐赠，出版发行各种研究成果的收入等。
（4）研究机构集研究、咨询和培训于一体，要求研究人员也同时具备这三个方面的能力。三个方面相得益彰，取得了良好的效果。
（5）在研究工作中广泛使用专职研究人员，却拥有众多的兼职研究人员，与此同时还建立了广泛的相关研究人员的联系网络。在得到研究课题的时候，就借助各方力量，联合攻关。
二我国公共政策的发展
长期以来，我们党和国家一直高度重视政策的实践，并积累了丰富的经验。但是，一直未能根据国外成功经验形成适合中国国情的系统政策科学的学科。从我国的公共政策研究发展的情况看，在党的十一届三中全会以后，随着党的工作重心的转移，为适应以经济建设为中心和改革开放新形势的要求，政策咨询和科学决策在我国蔚然成风。尤其是近几十年来，我国政府实行的一系列切合我国实际的改革开放政策发挥了极为巨大的作用，使得我国经济和社会发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。随着改革开放的深入，社会利益主体的多元化，公共政策对于不同的利益主体产生了切实的意义。随着社会的发展，人们也意识到决策的民主化、科学化和政策研究机构的多层次化、多元化的重要意义。纵观这一发展历程，我国公共政策研究大致可以划分为四个主要发展阶段。
第一阶段是从党的十一届三中全会至党的十二届三中全会，这是政策咨询业的萌发期。党的十一届三中全会开创了经济体制的改革，也为我国政策咨询业的发展奠定了发展的平台。此外，从1979年开始，党中央先后成立了中央书记处研究室、中央农村政策研究室，国务院三个研究中心，中央和国务院各部委也相继建立了政策研究机构。随后，全国各大省市如北京、上海、四川、辽宁等也都成立了研究室、政策研究室或经济研究中心。虽然它们的名称不尽相同，但其职责几乎是一致的，也就是为党和政府的决策提供咨询，发挥参谋作用。
第二阶段是从党的十二届三中全会到邓小平同志南巡。以1984年党的十二届三中全会为标志，中国的经济体制改革进入了第二阶段。此时经济体制改革的重点从农村转向城市，进入了经济体制全面改革的新阶段。由此，我国的政策咨询业也进入了一个蓬勃发展的新阶段。在这段时间里，公共政策研究把我国的改革和发展密切结合作为主要的研究特点。在体制改革方面，积极探索如何突破旧体制的束缚；在发展方面，努力寻求有利于解放生产力的新模式。围绕着价格改革、财税体制改革、外贸改革、企业改革等问题，中央和地方各级政策研究机构做了大量的研究工作。为形成全国统一的政策思路与方法，各级政策研究和咨询人员做出了重要贡献。
第三阶段是从邓小平同志南巡到党的“十五大”召开。1992年邓小平同志视察南方并发表了著名的“南巡讲话”，改革发展的号角再次吹响，标志着中国的改革开放进入了第三个阶段。这一阶段改革的重点是冲破旧体制，建立社会主义市场经济新体制。经过十几年的改革开放实践，我国已经基本形成了一套符合中国实际的体制模式，即社会主义市场经济体制框架。在这个阶段，我国的政策研究在贯彻党的“十四大”精神的基础上，全面分析了在社会主义市场经济条件下经济发展过程中出现的一些带有规律性的问题，在系统阐述与进一步丰富社会主义市场经济的理论体系和体制框架方面，做出了积极的努力，取得了丰硕的成果。
第四个阶段是从党的“十五大”召开至今。1997年召开的党的“十五大”，在高举邓小平理论伟大旗帜的基础上，科学地制定了党在社会主义初级阶段的基本路线和行动纲领，规划了把建设有中国特色社会主义的伟大事业全面推向21世纪的宏伟蓝图。从党的“十五大”召开到2010年的十几年，是我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期，也是中国改革的攻坚阶段。而建立比较完善的社会主义市场经济体制在此改革阶段显得尤为重要，其目的在于更好地促进我国国民经济持续、快速、健康地发展。与此同时，我国公共政策的实施也必须紧紧围绕党的“十五大”所提倡的基本纲领和战略目标，深入地研究具有中国特色的社会主义现代化建设，尤其是研究中国如何迈向21世纪这一系列关键性的问题。
科学的公共政策决策对于改革开放和社会主义现代化建设的实践尤其在经济和社会发展方面起着举足轻重的作用，这一点已经为各级政府所认识。任何一项重大公共政策的颁布和实施都必须要经过政府和社会各级政策研究机构的充分论证与咨询。某个地区和城市是否能在经济、社会方面取得良好的发展也常常与当地政府能否科学决策有着必然联系。事实上，迄今为止，我国理论界对于公共

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