改革要情参阅-第4辑_《中国经济体制改革》杂志社_9787501190584

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深化干部人事制度改革的体制掣肘
　　王屹中国经济体制改革杂志社
　　谈到仪征对“选官”制度的探索，江苏省人民政府副秘书长于利中认为：“仪征的成功，很重要在于仪征市委班子、领导敢于做权力的自我剥夺者。”从各地正在铺开的各类试点看，一些试点可持续性差，好的做法没能坚持下来。为什么？问题恐怕也就在此。然而，这种主要靠领导个人素养推动的改革又能在多大的范围、多深的层面推进呢？
　　从1982年废除领导职务终身制以来，我国干部人事制度改革取得了不少突破性进展，但选人用人上的不正之风却屡禁不止。党政干部人选决定权掌握在少数人甚至个别人手中、选任方式变相成为任命制，仍是干部选拔制度改革的“瓶颈”问题。干部人事改革与政治改革要相适应
　　北京大学电子政务研究院院长杨凤春研究员认为，仪征的试验是以公开选拔、公开推荐、公推直选为主要表现形式的政治体制改革，帮助我们在政治体制改革上往前迈了一步。在这方面，还可以往前走，比如，从公推小行政长官逐步向大行政长官选举推进。
　　国家行政学院宪法学教授任进则指出，干部人事制度改革是开放式的，如果不和经济体制改革的深化相适应、不和群众政治参与的积极性相适应，干部人事制度改革是不会走很远的。
　　任进教授虽未进一步展开他的判断，但其中的逻辑是不难辨析的。正像有学者分析的那样，由于政府治理既涉及政府内部事务的管理，又涉及社会公共事务的管理。对组织管理民主而言，它意味着组织中的多数员工通过直接或间接方式行使管理权；而从社会公共事务管理层面来说，民主则意味着多数国民通过直接或间接的方式行使管理权。前者是管理的民主，意味着政府组织内部的成员有权并且可以通过一定的制度化渠道参与内部管理；后者是政治的民主，意味着公民有权利并可以通过制度化的渠道参与政府组织对社会公共事务的管理。管理民主意味着组织成员的偏好和利益可以较大程度地满足，它与政治民主间的逻辑困境可能就是：“内部人”能否推动公共组织的目标和行为趋向公共利益，‘而管理民主是不可能自觉地走向政治民主。
　　如果因为“选官”制度只是在某个层面引入了“群众参与”就一概而论地说它就是政治民主的体现，并因此不再推进政治民主，那么这种“选官”制度的改革终究也走不长远。
　　听取了仪征“选官”制度改革的情况后，中国经济体制改革研究会常务副会长石小敏先生不由得想起1987年的政治改革。那一年曾在各部委取消党组，只有两个部委保留。当时有个理论，就是部长都是党委任命的，因此，被任命的机构就不需要党组了。但在选举机构则还需要党组，比如人大、政协。现在反思过去，是以前的做法做错了呢？还是做早了呢？这些理论确实需要做社会主义理论研究和党的理论研究的专家学者来探讨。否则基层的试验走到一定程度，就会遇到很多障碍，推进不下去。让党员群众在关键环节上发挥“主体”作用
　　干部的选任方式无疑是干部人事制度改革的重点。在实践中，它又是一个难点性问题。仪征地干部人事制度改革打破了长期存在的人事权力过分集中和“暗箱操作”现象，有利于削弱人事腐败、提高政府效率，但在群众推荐制度中，“群众”的范围可能还不够宽泛，有的甚至只是一定范围内的公务员的问题。另外，给予一定级别的干部、人大代表、政协委员的提名权和测评权的权重过大，使基层群众的声音不够强大。有可能导致当选领导在对“下”负责时，存在只对局部群众负责的局限性。
　　当然，干部人事制度的改革不可能一蹴而就，它还受着一系列的制度约束，我们不能对一个颇具创新性的探索求全责备。比如2000年的《深化干部人事制度改革纲要》提出“对一些重要岗位的领导干部，实行跨地区、跨部门交流。逐步健全党政领导干部交流的激励机制和保障机制。”那么，对通过公推公选、公开推荐、公推直选选出的领导干部因组织需要而被交流时，新接任此岗位的交流人员是否需要经过公推公选、公开推荐或公推直选程序呢？对这个问题的任何一种回答，都意味着对另一个制度的否定。仪征给出的选择是“充分相信干部的素质，服从于干部交流制度”。县以下自下而上的监督机制亟须建立
　　要保证领导干部对上向党和国家负责，对下向百姓负责，就要使干部手中的权力成为负担而不是乐趣。仪征创造了一个较好的政治生态环境，老百姓的权利意识逐渐觉醒。
　　中央编译局当代马克思主义研究所高新军研究员指出，把合适的人放在合适的位置上，只是解决了一个入口的问题，在出口问题上，也需做打算，绝不能照搬过去一套。以往自上而下的监督力是有边界的，一般到县一级，效率几乎就殆尽了。这个时候怎么实现对干部的监督，就面临很严峻的挑战。因此，我们要更多地在县和县以下建立自下而上的监督机制。
　　中国的改革很大程度上是协商民主和选举民主的结合，党委和政府是一种内部分工，缺乏法律约束，只有靠法律约束选举出来的人来协调他们间的关系。高新军认为，通过行政渠道对官员进行监督，来达到对党员领导干部的监督，可能将是中国实行党政领导民主化的有效途径。此外要将行政体制改革推向深入，还须从政务公开的核心——财政预算人手。区分选任制与委任制干部
　　由于我国的公务员制度没有将政务和事务加以区分，导致一个认识误区：任何职位都可以公推公选，参与的人越多越好。这实际上是泛化了公推公选的对象。在其他国家，政务官是通过选举产生的，事务官则是考任的结果。

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