随着改革开放的持续发展和不断深入，在全国人口总规模进一步扩大和持续快速的城镇化进程背景下，城市大人流已成为我国经济社会发展的常态，对城市资源环境承载能力、基础设施供应、人口分布流动管理、公共安全管理体系等构成了严峻的挑战。上海外滩拥挤踩踏事件发生后，社会各界深刻反思汲取经验教训。为更好推进我国城市公共安全建设和城市治理能力提升，上海市社会科学界联合会及时组织开展了“城市大人流风险管理”课题研究工作。本书作为课题成果，紧紧围绕城市大人流、拥挤踩踏风险和管理导则，提出城市大人流风险管理应坚持以人为本、依法治理、预防为主、夯实基层、重点防控、教育优先、群防群治、互联网思维等8大基本原则。

      城市的一个显著特征就是人多。上海有2400多万人口，但这么多人却不是在空间中平均分布的。你知道像上海这么大的城市，每年什么时间人流量较大？一天之中什么时间人较多？哪些地方较拥挤？人群的聚集和流动通常并不会直接导致事故发生，但搭载某些特定环境和条件下，大人流的集聚和失控就可能引发城市公共安全重大风险，应引起所有人的重视。

    作者为上海市社会科学界联合会组织的本书课题组，组长为国家行政学院教授柴俊勇，成员包括来自中共上海市委宣传部、市公安局、市社联、上海开放大学、上海图书馆等各单位人员。

绪言
01 大人流集聚已成为我国城市运行的常态
（一）上海的24小时——城市大人流动态掠影
1．大人流是上海的常态
2．上海须预警的大人流集聚风险时点
3．上海须预警的大人流集聚风险地点
（二）城市大人流的形成原因
（三）城市大人流对公共安全管理的挑战
（四）城市公共安全是最大的民生


02 关于“12．31”拥挤踩踏事件
（一）媒体相关报道
（二）“12·31”拥挤踩踏事件调查报告
（三）记者追问
（四）访谈录
1．沈国明：大人流安全管理需要可执行的规范
2．伍江：城市规划设计需要具备抵抗风险的能力
3．王午鼎：人流密度是大人流安全保卫工作最关键的因素
4．燕爽：充分发挥志愿者在大人流安全管理中的重要作用
5．道书明：城市大人流管理要注重系统化
6．翁祖亮：大人流的动态管控要成为常态管理
7．汤志平：运用精细化管理手段加强大人流安全管理
8．闪淳昌：城市的安全运行需要提升干部的安全管理能力
9．丁辉：通过对密集人群的风险分析加强城市大人流安全管理
10．吴建中：使城市的每一个人都成为抗风险的积极细胞
11．周正：反思事件教训避免悲剧重演


03 城市大人流风险管理导则
导言
导则一：城市广场、道路大人流风险管理导则
导则二：轨道交通车站大人流风险管理导则
导则三：旅游景区（点）大人流风险管理导则
导则四：展览、体育、文化演出场馆大人流风险管理导则
导则五：大型商场大人流风险管理导则
导则六：学校场所大人流风险管理导则
导则七：医院及其他卫生福利机构大人流风险管理导则
导则八：宗教活动场所大人流风险管理导则


04 国内外大人流风险管理案例借鉴
（一）踩踏事件梳理
（二）案例经验剖析
1．法律保障
2．操作指引
3．现场组织
4．人群控制
5．信息管理
6．技术预警
7．事后评估
参考文献
后记

　　（四）城市公共安全是最大的民生
　　诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫?斯蒂格利茨说：21世纪影响人类进程的两件大事，一是以美国为首的新技术革命，二是中国的城镇化发展。改革开放30多年来，我国的城市数量和规模都迅速地增加，城市建设的框架不断扩大，城市人口快速增长。中国正在以前所未有的速度推进城市化。城市人口比例从17.9%攀升至52.6%，每年将有1200万人成为城市居民。据专家预测，未来十年，我国的城市化率还将向70%迈进。
　　从世界范围看，当前占全球土地面积3%的城市创造了全球70%的产值，集中了超过一半的人口和80%的基础设施。全球形成了众多基于城市发展而形成是交通枢纽、金融中心、制造中心和文化科技中心。这些城市是国家、地区乃至世界发展的核心区域。现代城市高度依赖技术设施，水、电、气、交通、通信等等网络，造就了现代生活的方式，同时也造成了安全问题的多元性和多发性，城市公共安全显得更加脆弱。城市化进程既是积聚财富的过程，也是积聚风险的过程，城市规模越大，功能地位越重要，也越显得脆弱。由于现代城市目标大，薄弱点多，成为恐怖袭击的重要对象。城市公共安全问题不能被繁华淹没，必须重视城市良性发展，解决好城市公共安全问题。
　　城市公共安全管理是一个世界难题。公共安全是指广大社会成员所享有的生命、健康和公私财产的安全，是社会成员从事正常的生活、工作、学习、娱乐和社交所必须的安全环境。尤其系指预防和减少各类突发事件及其造成的伤亡和损失，保障人民群众生命和健康。城市化高速发展，城市要素向广度化延伸，向深度化渗透，城市的活力是人流、物流、资金流、信息流形成多要素组合的有机体。任何一个要素发生变化，都会影响整个城市系统的运营。于是，城市公共安全问题越来越突出，影响公共安全的风险因素较多，大致可分18种类型：公共疫情暴发、大客流骤增、恐怖袭击活动、生产安全事故、交通安全事故、食品安全问题、重特大治安事件、群体性突发事件、政治抵制事件、文化习俗冲突、人为肇事肇祸、宗教矛盾激化、灾害气候持续、突发设备事故、社会丑恶现象、经济异常波动、信息网络遭袭、媒体信息误导等。我们必须切记让城市更繁华，让城市更安全。
　　《习近平谈治国理政》第一篇文章是《人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标》。这是习近平同志率领十八届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话，以朴实的话语、坚定的立场宣示了新一届中央领导集体执政为民的决心，是我们党价值思维的最佳表达，深深地打动和温暖了亿万中国人民的心。安居乐业是人民美好生活向往最重要标志之一，没有安全一切都是零。因此，民以食为天，民以安为地，顶天立地，国泰民安。
　　习近平总书记在视察清华大学公共安全研究院时作出重要指示：“现在我们国家处于工业化、城镇化、信息化的转型、转轨、转变时期，快速发展期和矛盾凸显期，这个时候突发事件很多，怎么把它管控好，把这些突发安全的问题对我们的冲击和损害降到最低的限度，这是我们要积极应对的。过去的哪一年没有一些突发事件？自然的、社会的、政治的、经济的。所以，公共安全建设对于构建和谐社会、推动全面小康建设，乃至于中华民族伟大复兴都具有非常重要的现实和深远意义。”
　　2013年，习近平总书记发出最强音，人命关天，发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。始终把人民群众生命安全放在首位，牢牢守住发展不能以牺牲人民的生命这条红线。今年5月29日下午，习近平总书记在主持中共中央第二十三次集体学习时强调，公共安全一头连着千家万户，一头连着经济社会发展，是社会安定有序的风向标。能否确保公共安全，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定全局。特别是天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，造成重大人员伤亡和财产损失。习近平总书记再次作出重要指示，确保安全生产，维护社会安定，保障人民群众安居乐业是各级党委、政府必须承担好的重要责任。所以，强化坚守红线意识和能力是健全公共安全体系最根本最重要的任务，人的生命高于一切，先于一切，重于一切。坚持以人为本，首要的是以人的生命健康为本。广大人民群众既是公共安全保护的主体，也是搞好公共安全依靠的主体。在人命关天的安全生产问题上，单位和个人、领导和员工都应从责任重于泰山，操作从细微处抓起。古人讲，“天下大事，必作以细；天下难事，必成于易。”好高骛远，大而化之，眼高手低，不注重细节，是不可取的，“无知造成无畏”十分惊人可怕。
　　我国地铁建设运营里程达到3750公里，居世界前列。上海的地铁运营总里程已达576公里，拥有339座车站，全线列车规模达3500辆，地铁日均客流850万人次，最高客流已超过1000万人次，有效缓解了城市公共交通。上海拥有30层以上的高层建筑1500多幢，电梯19万台；水、电、气、油等地下管网设施长度达12万多公里，此外，随着轨道交通、新城建设、旧区改造、路桥隧道等工程大规模建设开发，以及“生命线”工程设施也正在逐步老化，城市运行安全风险逐年趋向提高。各类突发事件发生的概率也即之上升。许多城市“扒路军”到处驻扎，今天你扒明天我扒，一不小心电缆线挖断，几千户居民家停电，水管发生爆裂，上万户居民家停水；甚至于挖断天然气和煤气管道或输油管道泄露，造成城市连片爆炸。骤下短时段暴雨，不少城市汪洋一片，许多百姓家就进水。轨道交通出事故，交通秩序陷入混乱。最近，上海社科院公布市民社会态度调查报告，日常风险市民最忧的是“地铁瘫痪”。全国每年各类人为事故使直接受到伤害和影响的人群数以百万计，造成了巨大的生命和财产损失。
　　因此，在“十三五”规划编制中要凸显公共安全体系建设。公共安全体系建设要从单向向综合转变，从应急处置向预防和准备转变，从单纯的减灾向防灾、减灾、可持续相结合转变，从政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法律保障转变，从传统安全向传统安全和非传统安全有机结合转变。城市发展务必要筑牢公共安全基石，具体要注重“八个防”：
　　一、要防城市发展不遵循规律，只按长官意志编制城市发展规划，并强权推行或换届、调换主要负责同志就改变，使之公共安全造成不可弥补的缺陷。
　　二、要防城市发展注重表面建筑的“高、大、上”，而忽视地下公共设施的“通、畅、好”，经不起稍有异常自然天气的考验，使之城市公共安全成为“残疾”。
　　三、要防城市发展公共产业经营者凭借自身的垄断地位，片面追求经济效益而忽视了社会责任和公共利益，使之埋下城市公共安全的不少隐患。
　　四、要防城市发展年年变样，大干快上，工程质量年年走样，偷工减料，使之城市大桥、大楼等标志性建筑命薄寿短。
　　五、要防城市发展光追求GDP数字，同质化的竞争，对资源保护和环保质量不给力，使之城市公共安全带来长期危害。
　　六、要防城市发展成为外国设计者、经营者的“试验场”，他们不了解我们的国情，任意制造产品，而将本地的特色、文化传承不断流失，使之公共安全发生“水土不服”。
　　七、要防城市发展在公共安全上舍不得投入，到公共安全事件发生时，不惜一切（人力、财力、物力）代价应急救援，使之时常出现好了伤疤忘了痛的现象。
　　八、要防城市发展主要力量放在硬件项目上，而轻视城市公共安全教化和治理、应急管理等各类人才的训练和培养，使之不少党政领导干部公共安全的本领恐慌。
　　公共安全是人民群众安居乐业的基本保障，是各级政府的神圣职责。身居城市的现代人为生存而忙碌，为发展而寻觅。然而，在追求物质优裕富足和多彩的精神生活同时，我们必须以法治思维方式，培养成熟、理性的公共安全意识。既重视自身安全，又关心和参与维护城市的公共安全。
　　城市的公共安全管理由于存在一些历史的、现实的问题，相对来讲还比较滞后。比如，统一的危机防范与救助系统尚未完全形成，危机的应对缺乏必要的人力与物力支持、综合性风险评估机制薄弱，危机应对决策水平不高，危机处置的社会参与度不足，各方信息共享缺乏，各种预案、法律法规制度有待完善，危机管理中还存在某些死角，等等。尤其需要看到的是，在城市发展的固有矛盾与传统安全问题没有得到很好解决情况下，发展中出现的新矛盾和非传统安全问题接踵而至，两者交织在一起，自然灾害、事故灾难、公共卫生、资源耗费、交通拥挤、环境污染和公平正义、社会保障、社会安定等方面存在的矛盾日趋突现，随之而来的公共安全问题也难以回避。
　　结合我国的现状，城市公共安全体系建设必须找到既符合城市发展规律，又能有效推动整体前进发展的突破口。着重可以从以下六个方面进行努力：
　　（一）推动社会力量主体的有效参与。从国外城市发展的经验来看，社会力量参与城市公共安全体系建设已成为一种非常普遍的现象，其不仅能够提高应急反应的效果，还可以节约大量的政府投入，政府将节约的资源转投向经济、文化等其它建设，能取得更好的社会效益。政府应当有计划地培育一大批可以发挥作用的社会力量、社会组织，并将其纳入城市公共安全的决策体系，从而调动最广大社会力量的积极性和主动性，发展成为推动城市公共安全的又一重要主体。
　　（二）加强城市公共安全的相关立法。我们国家自2003年非典之后，开始关注公共安全相关领域的立法，但至今城市公共安全立法中仍存在很多的空白，缺少一部《城市公共安全法》，应该是城市公共安全体系的重大基础性缺失。失去法律的规范和约束，很多工作就带有了人为的随意性，大量给城市公共安全带来重大威胁的行为得不到严格约束。如果有了法律规定则完全可以依法追究相关决策、监管等部门的责任，进而更有效地从源头予以治理。今后，城市的公共安全立法可以考虑将城市规划的公共安全设计标准要求、培育鼓励社会力量参与、政府在公共安全管理中的行为规范等纳入其中。
　　（三）公共安全监管检查要常态务实。从以往情况看，一旦发生重大安全事故，监管部门也会迅速行动，对相对领域进行突击检查，以避免类似事故再次发生，而事实是，如此突击检查带来的却是类似事故的重复发生，甚至更加严重。原因在于用突击检查代替了常规检查、日常监管，经常性的工作突击做，突击性的工作经常做，使本来应无缝衔接的公共安全变成了有缝对接，从而为公共安全事故的发生埋下了隐患和漏洞。安全检查决不能仅仅满足于听汇报、看资料或应付检查，更不能以生命为代价来检验所谓的“突击检查”。安全检查要留下痕迹，发生安全事故，一定要按照“谁检查、谁连带”的责任原则，使监管真正成为倒逼安全的机制。
　　（四）落实公共安全管理绩效考核。2007年，中央着力推动应急管理工作纳入干部绩效考核体系。之前，也在一些危机事件中“问责”了部分官员，但是，目前推行的考核还仅仅是一些非常小的方面，甚至是流于形式。因为，真正进行考核所需的相关指标、结构等都未明确规定，所谓的考核或问责其实也是一种人为随机行为，缺乏固定的合理量化标准，城市公共安全绩效评估体系应该根据公共安全管理的基本规律，不仅关注危机发生后的行动表现，更要将危机前的各项准备、预防、持续监控等，包括人、财、物等各主要部分都将纳入考核评价体系，合理确定各自的责任担当，所占的系数等，逐渐依靠评估手段有效推动各项工作措施落实。
　　（五）基层基础建设摆上重要位置。要把基层一线作为公共安全主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化。基层是检验公共安全方针、政策、办法和预案是否可行的最重要场所。基层是发现问题，消除隐患最有效的环节。第一时间、第一反应者是非常重要的，第一反应者的素质和自救互救能力往往决定他们在灾难来临时是否生存的关键，基层是公共安全出经验、出办法、出成果的沃土。要做到基层组织坚强有力、基础工作扎实有效、基本队伍一呼百应、基用法规配套健全。
　　（六）扶持公共安全产业的发展。公共安全产业也是城市公共安全体系中非常重要的方面，公共安全产业包含了产品、技术以及服务，能够非常有效的调动和吸纳社会力量，城市无论在产品生产、技术供给还是服务人才提供等方面都具有非常明显的优势。同时，城市发展公共安全产业，一方面可以解决我们国家很多公共安全管理设施依赖进口这一现实问题，另一方面也可以通过一个产业的发展打造一条公共安全管理的产业链，培育出公共安全文化，这是一条可以大胆尝试的路径。
　　高度重视城市公共安全建筑质量问题，近几年来，我们国家发生的一些触目惊心的事故，路塌塌、桥垮垮、楼歪歪时常屡见报端，这些事件其根本原因不仅仅是施工单位偷工减料所至，规划是否科学，设计是否合理，资料是否完整，监理到不到位，验收是不是走过场？事发之后又找不到设计和施工的相关资料，也就是说，面对一座座“豆腐渣”工程，往往会因为设计和施工原始资料“丢失”，成为一桩桩“无头公案”。尽管这些工程都是经过建设部门验收合格的。喊了多少年的“百年大计，质量第一”，为什么会出现那么多的豆腐渣工程，我想这并不是技术问题，而是良心问题、诚信问题、责任问题。我们的设计、施工单位既是承载着社会责任的特殊社会组织，又是以经济效益为中心的经济实体，在社会效益和经济建设的发展过程中，让一些缺乏责任心，不讲诚信的人去从事百年大计，他会提供我们什么样的产品？我们的工程技术人员必须遵循职业道德，有信心对自己设计产品负责，有信心对自己的承诺负责？这实在值得我们深思。
　　建筑业是国民经济的重要产业。建筑市场的转包、违法分包和挂靠的行为是多年的顽症，确实给工程质量带来极大隐患。建筑工程出现质量问题，负有最重要和最直接责任的就是工程建设、勘察、设计、施工、监理单位五个项目负责人。国家住房建设部明确提出，今后工程设计使用年限内，不管什么时候发生质量事故和问题，都要追究这五个人的责任。并将从去年9月起以“空前规模和力度”在全国启动为期两年的工程质量治理行动。上海的建筑业在国内一直处于领先地位，不仅具有雄厚的建筑设计力量，建设规模、建造速度和施工技术也始终名列全国前茅，为促进经济社会发展、改变城市面貌、完善城市功能、改善人口环境作出了重要贡献。近年来，上海的建筑设计、施工企业也走出国门承接重大工程，国际知名度越来越高。但是，随着可持续发展理念的不断深入，城市建设规模与速度的持续强劲，人们对推广绿色建筑、提升城市建设整体水平的呼声越来越强，对建筑产品的安全、品质和功能的要求越来越高。这方面我们的差距还是很大的。国外较早推进建筑工业化，主要在二次大战以后，当时欧洲各国百废待兴，劳动力紧缺，在既有工业技术的基础上，推动了建筑工业化。建房子就像造汽车一样，按照一定标准由专业工厂批量生产楼梯、墙体、外墙面砖、窗框等构件，运输到项目拼装组建，就好像搭积木一样，这样的房子不仅能耗低，又安全舒适，可以从根本上提升住宅质量。
　　城市发展是系统工程，是国家治理能力和治理体系的重要体现。当前，更要重视城市地下空间公共安全。城市地下空间有着巨大而丰富的空间资源，开发利用地下空间是提高土地利用效率与节省耕地、改善城市环境的有效途径。但是，利用地下空间也不能忽视公共安全问题。管道整治已是迫在眉睫。我国陆上油气管道总里程已经达到12万公里，可以绕地球3圈，截至去年5月底，国家安监总局披露的数据显示，这些管道共排查隐患29436处，平均每10公里就有2.5处隐患。据介绍，截至2014年7月底，中石化管道累计被打孔超过9000次，其中山东占69%。中石化承诺利用3年时间，投入281.07亿元完成现有隐患全面整治工作，此外，还将在3年内投入122亿元用于替换更新老旧管道。管道整治已是迫在眉睫。我国陆上油气管道总里程达到12万公里，可以绕地球3圈，截至去年5月底，国家安监总局披露的数据显示，这些管道在排查隐患29436处，平均每10公里就有2.5处隐患。据介绍，截至2014年7月底，中石化管道累计被打孔超过9000次，其中山东占69%，中石化承诺，利用3年时间，投入281.07亿元完成现有隐患全面整治工作。此外，还将在3年内投入122亿元用于替换更新老旧管道。我国城市发展协调平衡不当就会造成经济失调、管理失控、社会失序、心理失衡，危及城市公共安全和社会和谐安定。这不仅要求把城市公共安全提高到国家安全的战略高度来认识和应对，自觉以科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神作为规划城市发展与公共安全的指导方针，采取相应对策措施加以解决。
　　城市是人口、资源、财富最为集中的地方，是现代社会物质文明、精神文明和制度文明高度集中、高度发达、高度协调的重要载体。其中，人流是最重要的。资源是跟着人走的，人的流动性增强，城市的活力就增强。公共安全风险对城市发展的挑战性日益突出，对科学合理、高效的公共安全风险模式的应对摸索已经成为世界各国提高城市治理水平，提升公共安全管理质量的重要课题。面对公共安全风险带来的种种挑战，目前我国城市公共安全管理能力建设明显跟不上城市发展速度，城市公共安全事件频发，城市公共安全管理的形势异常严峻。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标时，提出要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化，具体落实到城市层面上，就是要实现城市公共治理体系和治理能力现代化上。因此，必须进一步认识我国城市公共安全管理面临的现状和问题，进而有针对性地研究解决策略，健全和完善我国城市公共安全保障体系。
　　城市公共安全管理体系建设没有完全固定的统一模式。不同的国家、不同的区域、不同的城市，以及不同的发展阶段都可以呈现出各异的特点。但从政府责任上说，维护城市公共安全是政府的重要职责；从政府所处的地位和所具备的能力来看，政府在城市公共安全管理中起着主导地位。领导干部的公共安全意识，是城市公共安全的关键。领导干部公共安全意识薄弱是城市公共安全最大隐患；领导干部公共安全责任不落实是城市公共安全最大危机。作为人民政府务必充分认识维护公共安全的重要意义，牢记公共安全是最基本的民生的道理。自觉把维护公共安全放在最广大人民根本利益中来认识；放在贯彻国家总体安全观中来思考；放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。要破除行业单位在政府公共安全信息资源上的壁垒，实现城市公共安全管理平台与各部门信息化平台数据共享，为大数据和网格化技术利用，提供基础数据支撑。从而形成事故预防、灾害预警、信息反映和灾后处理等一系列完备的城市公共安全系统，并积极组织和保证每个环节的无缝衔接，协调一致。同时，通过立法程序，确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、权利和义务，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。
　　在城市公共安全风险管理中，政府的核心主导地位不会因其他主体的参与而有所动摇，但这并不意味着城市公共安全管理中政府是唯一的力量。随着社会主义经济体制的建立和完善，以及城市社会发展的转型步伐的加快，传统政府管理模式下的权力控制、行政命令和制度约束等管理手段的缺陷和失效日益暴露。伴随城市社会的发展和城市形态多元化、复杂化的趋势，以政府主导为特征的城市管理模式向多元化城市治理模式的整体转变，是城市公共安全管理现代化的必然选择。现代城市治理主体是多元的，除了政府，还有社区、非营利性组织、社会团体、企业、媒体、市民公众等。城市公共安全涉及每个人的切身利益，政府的管理更需要得到公众的理解和积极配合，社会公众理应深刻认识到自己也是构建城市公共安全的重要的权力和责任主体，如果完全把自己的安危交给别人，而不对公共安全负起应有的责任也是不合适的。政府与公民对公共生活的良好合作与互动，是法治国家与公民社会的一种新型关系，是两者最有效的状态，应该说，公众城市公共安全意识的高低和参与的程度是这座城市公共安全管理的重要的参照系数。据有关统计，公民素质高的发达国家，公共安全事件或事故发生率要比发展中国家低得多。因此，公民需要不断提升规则意识和安全意识，为公共安全管理作出努力。只有公众的能力得到充分发挥和使用，政府才能将城市公共安全的政策、措施落到实处。应把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系中，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会的力量来维护城市的公共安全。