科层制的纠偏机制研究：以L市义务教育均衡化改革为例_于洁著_9787520328104

　　随着中国义务教育均衡发展由县域教育均衡向市域教育均衡深入，如何在常规教育管理体制下超过市、县之间的行政职责划分，承。担完成此项变革的使命，就成为了市级教育行政部门需要面对和解决的重要问题。《科层制的纠偏机制研究：以L市义务教育均衡化改革为例》以中国L市教育局为研究聚焦点，采用田野调查方法，从科层制理论的视角出发，沿着科层制“偏在哪里—为何纠偏—怎么纠偏一纠偏的效果”研究思路，发现其纠偏机制的形成与发展受到外部环境与内部要素的共同作用。上级目标提供了纠偏的政策环境，这是科层制纠偏机制形成的外因；而动员机制—协商机制—人情机制构成了纠偏机制运行的内因。

　　随着中国义务教育均衡发展由县域教育均衡向市域教育均衡深入，如何在常规教育管理体制下超越市、县之间的行政职责划分，承担完成此项变革的使命，实现对市域不均衡办学状况的转变，就成为市级教育行政部门需要面对和解决的一个重要问题，而市域内城区之间的合作办学（以下简称“跨区域合作办学”）是重要的措施依托。本书以中国L市的市教育局为研究聚焦点，研究者以教育实习者的身份通过为期两个月的田野调查，访谈了教育改革中的各方参与者，真实地再现了基层教育行政部门跨区域合作办学的主要过程。
　　本书从科层制理论的视角出发，针对科层制组织在实现目标时所遇到的障碍，表现为上级与下级之间的目标偏离，所以解决实际问题就需要在纠正科层制局限性的基础上才能实现。因此，本书提出科层制“偏在哪里一为何纠偏一怎么纠偏一纠偏的效果”这一研究思路，探讨科层制纠偏机制的运行规律。通过研究发现，科层制纠偏机制的形成与发展受到外部环境与内部要素的共同作用：一方面，上级目标提供了纠偏的政策环境，这是科层制纠偏机制形成的外因；另一方面，在科层制纠偏的内部要素运作过程中，动员机制一协商机制一人情机制构成了纠偏机制运行的内因，并使其运行轨迹呈现出倒“U”形的曲线，即以时间为横坐标轴，以科层制组织纠偏效果为纵坐标轴，描述两者之间关系的曲线先缓慢上升、后快速下降。
　　从外部环境来看，中央、省级政府的政策法规赋予了市级政府实现市域义务教育均衡目标的责任。由于市、区两级政府授权不同，区政府是完成义务教育职能的主要承担者。显然，要实现市域内不同城区之间义务教育均衡化，市教育局就不得不超越过去的职责范围，直接介入城区教育局的行政职权范围，平衡各个城区教育发展之间的关系。然而，在科层制的体制下，由于市教育局不具备这样的行政权威性，所以陷入一种“不得不为”同时又“难以作为”的管理困境，即“薄弱区”不愿意承认自身的薄弱地位，更不愿意市教育局直接插手下属学校的管理事务；“优质区”也不愿意在这场改革中使优质教育资源流失到“薄弱区”。上下级目标偏离的根本原因在于科层制本身的局限性。而市委“一把手”的批示赋予了市教育局协调“跨区域合作办学”的行政权威，这被看作是对科层制自身问题的一种纠偏，一种越级管理的非常态得以产生。
　　从政治动员、外部合作来看，市教育局首先采取动员机制，通过共同决策、提供多种合作方案、制定办学协议，为实现上级目标取得了一些低度纠偏效果。随着改革的深入，动员机制对区教育局、学校的影响力度不再那么大，尤其是困扰公办学校的干部指数、教师编制等问题无法得到有效解决。因此市教育局采取协商机制，比如“法约尔桥”的跨部门横向协调，此为中度纠偏阶段。在办学协议的审核中，区政府对区教育局的保护作用阻碍了协商机制的效果。市教育局的组织精英不得不以人情机制对区教育局的组织精英私下劝说，最终实现了以合作办学签约仪式为标志的高度纠偏，即上级与下级之间目标一致性通过强制性的契约形式得到了确认。不过，从签约后的实际效果来看，优质民办学校与薄弱区政府之间的合作办学并不顺利。随着政治动员力量减弱，科层制组织的纠偏效果出现反复。进一步说，由于科层制纵向结构的固有关系，使得区教育局和公立学校又回到了按旧章办事的科层制轨道上，而处在教育体制外的优质民办学校按新章（办学协议）准备好的教师团队却无法派入薄弱区的公办学校。

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