食品安全风险警示制度研究_徐信贵,高长思,梁潇等著_9787307212695

本书通过对食品安全风险警示制度的基本理论、发展现状、制度镜鉴、行政自制、信息规划、司法监督等进行分析和研究，提出完善安全风险警示制度应以“权力自制”“信息规制”和“司法监督”为着力点，保证其正当性、科学性、及时性、客观性和有效性。

　　食品安全风险警示是一种特殊的国家资讯行为，是行政机关运用信息工具进行食品安全风险规制的重要手段之一。从我国现行立法上看，狭义的食品安全风险警示是指国务院食品安全监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府食品安全监督管理部门针对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品所发布的公开警示，而广义的食品安全风险警示亦包括县级以上人民政府食品安全监督管理、农业行政部门依据各自职责公布食品安全信息。本课题以广义的食品安全风险警示为研究对象。虽然《食品安全法》及其配套法律规定中无法找到食品安全风险警示的“制度”表述，但是立法中的“制度”标识是某一“特定存在”成为制度的充分条件而非必要条件。如果食品安全风险警示具备了制度的构成要件，即使立法中没有以“制度”两字进行描述，也不能否定其制度属性。从制度的构成要件上看，食品安全风险警示具备了观念原则、规范依据、组织体系、制度系统四大制度要素，是一项独立的制度。正当性、科学性、及时性、客观性、程序性、有效性等是食品安全风险警示的法治要素。法治要素是法律价值的反映，各法治要素之间存在一定的位序关系。
　　由于过度工业化所产生的技术风险只是风险社会的外在表象，而风险社会的本质问题是制度性风险。所有的技术风险对人类的致害后果都是在制度因素下产生的。政府决策与风险社会之间有“制度”的耦合性。因此，应将风险的社会治理回归制度本质，即通过制度完善来应对各种风险。近年来，我国政府在食品安全风险规制方面做了许多工作，国务院办公厅印发的《2015年食品安全重点工作安排的通知》亦明确要求食品安全监管部门提高风险管控水平。但就食品安全风险警示的制度实践而言，目前还存在立法缺陷（立法模糊性明显、配套立法不足）、行政实施障碍（价值冲突、主体多元、检测障碍、权责分裂、效能不足）和司法监督困境（权力架构失衡、司法偏好、责任认定难）。
　　食品安全问题并非只出现在我国。当前，食品安全风险治理已成为一个全球性的难题。任何国家和地区都无法回避食品安全问题，都要在制度建设上回应食品安全风险。事实上，在食品安全风险治理上，一些国家或地区已经形成了较具特色的制度或措施。以“风险防控”和“权利保障”为检索重点，可以发现美国的食品安全风险防控制度、我国台湾地区的医师通过制度以及德国的基本权“三阶审查”制度具有一定的借鉴价值。
　　基于食品安全风险警示的特殊性，完善食品安全风险警示制度应以“权力自制”“信息规制”和“司法监督”为着力点。行政权具有自我扩张的天性，亦有自我规制的特性。食品安全风险警示的行政自我规制是行政权特征的表现。加强食品安全风险警示的行政自我规制工作，应以问题为导向，以效果为目标，以健全食品安全风险警示自我规制的规范体系、行政组织、内部监督和政府回应机制为主要路径，从而提高食品安全风险警示自我规制强度和效果。完善食品安全风险警示的信息规制应针对性地拓展常规与非常规模式的信息收集路径，提高信息流通的透明度，加强信息工具与其他工具的组合运用，构建食品安全风险信息规制的利益衡平机制；对食品安全信息公开的范围进行明确界定，对于具有处罚性的食品安全风险警示应通过实体规范和程序机制予以限制。未达到风险警示程度的食品安全信息应依申请公开，行政机关不能依职权自主公开。食品安全监督管理部门对依申请应当公开未达到风险警示程度的食品安全信息时，如若涉及个人隐私、商业秘密和国家秘密等敏感信息，应对这些信息进行保留。

　　《食品安全风险警示制度研究》：
　　程序与实体在法律控制中是相辅相成的。在行政权的控制中，程序性控制意义往往更加重大，它能够有效弥补实体性控制中存在的不足。“从某种意义上说，程序性控制比实体性控制更重要……而职权行使却是经常性的，若无程序规则约束，则会时时构成对人们权利、自由的威胁。”①行政权的程序控制以行政相对人的知情权和表达权为基础。2004年《全面推进依法行政实施纲要》指出依法行政的构成要素之一是程序正当，要求“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见：要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。食品安全风险警示作为一种新型的行政监管手段，同样需遵循法定程序，保障行政相对人和其他社会公众的利益。在法律中确立“公开推定”原则后，信息公开豁免的举证责任转移至行政执法机关，社会公众的知情权已给予最大程度保障。但诚如上文所述，在某些情形下，行政相对人的利益超越其他社会利益，处于更高层次。虽确立了执法信息的“公开推定”原则，仍需保护行政相对人的合法利益，赋予其正当程序性保障。程序性保障的价值在于一方面执法主体可通过该程序检查信息公开的合法性及合理性，是对执法行为的“二次检验”，另一方面可给予行政相对人充分陈述、申辩的机会，使其行政裁量决策更加全面、合理，保障其合法权益，增强执法行为的可接受性。关于行政相对人的程序性保障具体可体现在：一是事前告知与听证程序。执法主体在公布信息之前，要告知行政相对人，听取行政相对人的合理意见，并规定行政相对人在合理期限内若不提出反驳即可将执法信息公布。如果行政相对人在规定期限内提出反驳，可告知行政相对人申请听证程序，同时为保证执法信息的时效性，防止过分迟延，听证程序应控制在合理期限以内；二是协商程序。鉴于行政执法结果公开所造成损害的不可恢复性，可探讨执法主体与行政相对人之间的公平协商程序，给予相对人一次悔过机会。具体表现如下：由执法主体对行政相对人所造成的危害后果进行衡量，若认为危害后果与结果公开可能造成的损失大致相同，可与行政相对人之间签订内部协议。若相对人违反协议或者有其他违法行为，则受到双倍惩罚并将两次的执法信息全部予以公开。值得注意的是，协商程序应是“一次性程序”，每一主体只能使用一次。此外，政府信息公开还应听取利益相关的第三人的意见。无论是主动公开型还是依公民申请型，如若食品安全信息涉及第三方主体的合法权益时，食品安全监管部门在公开该类信息时应当听取第三方主体的意见。然而，令人遗憾的是《政府信息条例》第32条只是规定了公民申请型的政府信息公开的行政机关听取意见的义务，“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方”。我国现行法律对食品安全监管部门依职权主动公开的食品安全信息是否应听取第三方的意见并无明确规定。这对利益相关的第三方的合法权利保障十分不利。食品安全信息如果涉及可确定的第三方，应当设置听取第三方意见程序，以避免食品安全信息公开后对其合法权益的不当侵害。
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