中国近代地方行政研究史料钩沉_雷玉琼著_9787519222697

本书稿旨在发掘和分析鸦片战争至1949年间关于地方行政研究的文献，包括地方的城市管理、卫生行政、警察行政、教育行政和县域自治等方面的内容，为现代地方政府治理提供了对传统的借鉴。

北京大学自民国二十年即1931年开设“行政学原理”课程，被认为是中国行政学开始和建立的标志性事件。然而，行政学研究的出现其实早于此，1914年商务印书馆出版有《地方行政要义》一书，1920年又出版了《教育与学校行政原理》一书，虽没有冠以“学”字，但内容确实是在研究某一领域的行政规律。1920年更有《森林行政学概要》的文章发表，探讨森林行政学的定义和范围等基本问题。与此同时，以沈乃正为代表的20世纪30年代开始成为行政学教学研究骨干的一批人正赴国外留学，学习政治学和行政学（地方政府）专业的知识。因此，可以说正式的中国行政学已经过了一百多年的发展。然而，目前已是一门达到逐渐形成“范式”（paradigm）阶段的学科的中国行政学，其学科史的研究竟然云遮雾障、先天不足，这是难以想象、不能容忍的。据查，目前不乏西方行政学史和中国行政史的文献，前者有竺乾威、丁煌、唐兴霖等的论著，后者有王建学、祝马鑫、李坚、张利华等的研究成果。赵宝煦和俞可平关于中国政治学百年史的文献，1949年以前的情况简单带过，基本没有行政学的具体内容。刘怡昌等人的《中国行政科学发展》稍微提到中国前辈学者的工作，且对之显然“乏善可陈”。韩兆柱的《中国行政学的产生和发展》一文则重点介绍了1949年以后行政学的发展，关于近代中国行政学的发展也是寥寥数语，篇幅非常有限。近年来，杨沛龙专门对民国时期的行政学史进行了研究，确是此研究方向的优秀代表，为近代行政学史的研究拉开了帷幕。杨沛龙有硕士论文《中国行政学史研究序说-一民国时期行政学之发展概况、定义及研究范围》、博士论文《行政实践与学科发展：民国时期行政学研究》和专著《中国早期行政学史：民国时期行政学研究》，但是对中国行政学源头的挖掘不够充分。当然，中国行政学的学科史目前云遮雾障也是有一些客观原因的。例如，20世纪50-70年代中国行政管理学的中断，国内学者对于百年前至五十年前的行政学人物和论著相当陌生，也包括近代行政学教育和研究一般安排在政治学系，长久难有一席之地。可以说，中国行政学史研究这块荒地有待进一步开垦，有待进一步清晰化。笔者有幸和许康教授一起，通过对近6000份史料的梳理，基本把握了中国近代行政学史的发展脉络。在成书《中国近代行政学史料钩沉和钩玄》的过程中，笔者发现“地方行政”问题在中国近代行政研究中不仅出现得早，而且成果丰富、内容完整，而现今地方治理问题也是公共行政中的重要研究领域，挖掘和介绍近代中国近代学者们对地方行政的研究，想必不仅是一件趣事，而且对现今中国的地方治理或许也是有借鉴意义的。在许康教授的鼓励下，笔者开始了对地方行政研究史的梳理和分析。
　　冠以“地方行政”的文章□早见于1905年。1905年的《英美地方行政》一文提到：“1620年英人移住于美国由哥脱岬登岸之时……结有盟约，以资自治……今则庶事毕举，遂由町村而郡而州，递次上进，各臻美备……然所基实在英国。”武进和王倬编的《地方行政要义》是首条系统阐述地方行政的文献，此书将地方行政分为内务行政、财政行政、司法行政、军事行政和外务行政五大类，在对地方行政的五大类进行综合论述后，对五大类行政进行了分论。1925年民智书局出版了邵元冲所著的《训政时期地方行政计划》，1927年，北京永华印刷局出版了黄绶所著的《地方行政史》o此后，地方行政研究从20世纪30年代开始持续发展，呈现出系统性、专业性、团队性和密切联系实际的四大特点；在内容上从早期的内务行政、财政行政、司法行政、军事行政和外务行政的五类拓展到包含地方政府行政体制、警察行政、教育行政、卫生行政、省县乡镇行政等更具体的内容，和当代公共行政学科中地方治理研究的范围已经非常接近了。

《中国近代地方行政研究史料钩沉》：
　　二、梁漱溟的乡村建设实验
　　北京大学哲学教授梁漱溟（1893-1988），以儒学指导行动，强调回到本土的价值观和空想的地方自治主义，而彭禹庭却把他的组织建立在乡村社会不可无视的自卫上。梁漱溟等离河南后，应山东省府之请，于十九年组设乡村建设研究院。在山东省主席韩复榘（曾是冯玉祥的部下，此前任河南省主席）的授权之下，1931年研究院在邹平县开办。此时梁以改村治之名，而明标乡村建设之论，故国人目为乡建派。一批所谓村治主义者如梁仲华、孙廉泉、王炳程、陈亚三、王绍常当等齐集该院，主持邹平等县实验工作。和（梁漱溟所景仰的）陶行知在晓庄办的学校一样，梁漱溟办的研究院也力图训练一种特殊类型的乡村干部：主要来自富农或地主家庭受过教育的青年，了解农村的生活方式，能忍受农民的穷困，并能与他们无隔阂地交往。
　　儒家思想的影响非常显著，这显示出这所学校日常工作的特点。
　　梁漱溟在山东的乡村建设实验，基本上是依靠本土的儒家改良主义，对干部学员进行道德灌输和个人自我修养的训练，再推及农民农家。山东乡村建设研究院于“系承前河南所设村治学院之遗规”，“将学校教育与社会教育、地方自治打成一片，以乡学村学为建设中心，可谓□□县政，涵盖自治”。（李宗黄《考察江宁邹平青岛定县纪实》P5-6），得到省政府授权，有邹平、菏泽（“昔为盗匪出没之区，对于自卫□为需要”，组成“有训练在武装农民自卫团体”，成绩明显。）两个县的行政实际上交由该院管理。这种管理模式在1933年被国民政府加以合法化。山东乡村建设实验区到1937年超过70个县，国民党政府此举显然是既谋求控制，也想从当时正在进行的各种乡村建设项目中得利。
　　剑桥中国史乡村建设运动：
　　邹平的地方组织，县以下的行政区划符合以前存在的“自然”区域，以自然村和明显的集市区域（乡）为单位；废弃了南京政府法定的较大的、更属人为的区和乡。乡和村级行政实体称为“学校”，与他们对农民进行教育和推动的途径一致。梁漱溟认为，从下层开始的建设要求政府通过教育和推动农民，慢慢地、不唐突地工作下去。他认为“过多的限制，过多的主动‘帮助”’，只会有损于社会，实于事无补。民众中如果没有相应的积极精神，政府机关忙碌而进取，影响所至，对民众只能是额外的负担。
　　乡建派自有其一贯之理论与方法。他们认为中国社会由于兵匪苛征等政治性之破坏，外国经济侵略的经济性之破坏及礼俗风俗激变的文化性之破坏，致使中国社会机构日趋破落，向下沉沦，此种向下破坏沉沦之结束，乃造成“社会组织构造”的整个崩溃，充其极将造成国族沦亡，文化毁灭。同时，因为：1.“民主政治运动，在中国是少数知识分子的模仿运动，大多数人无此要求”；2.中国民众穷苦非常，仅足一饱，无法过问政治，加以工商不发达，交通不便利，无人为民主政治之中坚，亦无人愿参加政治活动；3.中国人不爱“争”，不爱“动”，且中国政治哲学重性善，而其人生价值之认识在“理”，求其适可而止，绝不乐于政治舞台上之你争我夺。故以西洋民主政治挽救中国，自非其道。然以：1.中国阶级分化不明，缺乏共产主义革命之基础；2.中国“缺少革命对象”；3.共产主义缺少统一理论，故循苏联共产经济之路，亦难免缘木求鱼之讥。且乡民愚昧无知，土劣从中操纵，侈言地方自治，徒成苛政扰民，别无他益。彼等据此视点：归纳救国之道于乡村建设，企循乡村建设之路，以发展乡村文明，调和都市与乡村之关系，并认其间之基点，唯在知识分子之能与乡人由接近而混融，作“一种上层动力与下层动力接气的功夫”，俾两力互为作用，交相转化，以此融混而成之大动力，完成政治上之民主，经济上之合作，社会上之厚俗，以“辟造正常形态的人类文明”，“使经济上的富，政治上的权，综操于社会，分操于人人”，“社会重心从都市移植于乡村”。至其上下交相融之途径，则又在开出一“新治道”。
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