信访制度是中国特色社会主义民主法治中一项重要的制度设置，是中国特色社会主义治理体系的有机组成部分。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”这一全面深化改革的总目标，党的十九届四中全会明确了新时代推进国家治理体系和治理能力现代化建设的系列重大举措。特别是习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述、关于推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重要论述等，为新时代推动我国信访制度深层变革和推进国家治理体系和治理能力现代化建设指明了方向。

北京市信访矛盾分析研究中心是我国信访领域成立的第一家也是目前weiyi一家专业智库，填补了相关领域的空白。成立十年来，该中心积极探索信访制度与国家治理体系的关系，从“国家治理体系下的信访制度”这一视角对信访制度、信访工作的重大理论与现实问题展开了深入研究和探讨，不断挖掘新时代背景下信访制度的新功能、新效能，取得了丰硕的成果。本书对该中心十年来的智库建设成果进行系统评价，并对党的十八大以来国家治理体系中信访制度功能的理论和实践探索作了梳理和概括。

本书系统论述信访制度与国家治理体系之间的关系，以国家治理的视野重新审视新时期信访制度的特性和功能定位，并探讨国家治理现代化进程中信访制度的改革方向。本书为新时期深化信访制度改革、推动信访制度成为国家治理体系的重要组成提供了理论支持和实践支撑。

序 言

信访制度是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，是一项极具中国特色的公民政治参与、民主监督、诉求表达、纠纷解决和权利救济的制度，在倾听群众呼声、维护群众权益、密切党群干群关系、推动政府治理乃至国家治理过程中发挥着重要作用，是中国特色社会主义治理体系的有机组成部分。

中国特色社会主义进入了新时代，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。国家治理体系和治理能力现代化是这一思想的重要内涵。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”这一全面深化改革的总目标，党的十九届四中全会通过了《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决议》，明确了新时代推进国家治理体系和治理能力现代化建设的一系列重大举措。在中国特色社会主义治理体系和治理能力现代化战略布局中，我国始终将信访制度作为国家治理体系的重要制度安排，特别是习近平总书记立足于国情、世情和民情，结合扎实的理论和治理实践，总结形成了习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述、关于推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重要论述等，为新时代推动我国信访制度深层变革和推进国家治理体系和治理能力现代化建设指明了方向。

北京市信访矛盾分析研究中心是我国信访领域成立的第一家也是目前唯一一家专业智库，填补了相关领域的空白。几年来，这一中心的研究人员积极探索信访制度与国家治理体系的关系，从“国家治理体系下的信访制度”这一视角对信访制度、信访工作的重大理论与现实问题展开了深入研究和探讨，不断挖掘新时代背景下信访制度的新功能、新效能，取得了许多研究成果。据此，中国社会科学评价研究院有关人员与北京市信访矛盾分析研究中心共同完成了《信访制度与国家治理体系现代化》一书，对党的十八大以来国家治理体系中信访制度功能的理论和实践探索做了系统梳理和概括，积极为深化信访制度改革、推动信访制度成为国家治理体系的有机组成部分提供理论支持和实践支撑。

党的十八大以来，习近平总书记运用马克思主义科学分析和深刻阐述了我国信访制度的基本理论、基本实践和基本经验，提出了一系列关于推进信访制度改革、做好信访工作的新思想、新观点、新论断。这些新思想、新观点、新论断是新时代信访工作的根本遵循。信访制度作为具有中国特色的政治制度设计，对于完善国家治理体系意义重大，在当代中国政治生活中发挥着特殊重要的作用。在新时代背景下，信访对加强党的领导体系、完善政府治理、社会治理等有很强的助推作用，有利于推动法治中国建设的深入发展，提升我国信访制度的国际影响力，进一步树立中国特色社会主义的道路自信与制度自信。

本书系统论述信访制度与国家治理体系之间的关系，以国家治理的视野重新审视信访制度的特性和功能定位，并探讨如何在国家治理现代化进程中改革和完善信访制度。本书深刻指出了信访是一门大学问。信访工作涉及法学、政治学、社会学、管理学、心理学等，需要创造性推进信访研究工作，构建信访学理论体系，为国家治理和政府科学决策提供服务献计献策，搭建信访与国家治理领域研究平台，在信访与国家治理领域形成专业化研究队伍，发挥信访的智库效能，实现信访工作的科学化、学科化、专业化、数字化。

本书认为，要深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述，深刻领会新时代信访工作在国家治理体系中的定位和作用，站在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，认真贯彻落实新时代对信访工作的新要求，坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持改革创新，坚持依法维护群众合法权益。推进信访制度改革和信访法治化建设，完善共建共治共享社会治理制度，在做到“两个维护”中彰显信访工作政治属性和制度刚性，在深化改革中彰显信访制度的治理效能和优势，在完善法治中彰显社会和谐和制度成熟。

展望未来，面对国内外日趋复杂的形势和各种带有不确定性的挑战，需进一步完善国家治理体系，增强国家治理协调能力，不断完善发展具有中国特色的社会主义制度。本书在十九届四中全会之后付梓，对于领会、坚持、完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，把握我们国家制度和国家治理体系的显著优势，具有重要参考价值。

中国社会科学评价研究院院长 荆林波

2020年1月

第一章 推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代的根本要求 （1）

一、习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述

是国家治理理论的重要组成部分 （1）

二、习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述的内涵 （4）

第二章 信访制度是国家治理体系的重要组成 （10）

一、国家治理视野下信访概念的重新审视 （10）

二、信访制度对于国家治理的四大支撑 （18）

三、从国家治理的高度重新审视信访制度的功能定位 （23）

四、积极推动信访制度成为国家治理体系的重要组成

—北京市信访矛盾分析研究中心的重要探索 （26）

第三章 信访与国家治理是一门学问 （52）

一、构建信访学理论体系为国家治理献计献策 （52）

二、搭建信访与国家治理领域研究平台 （62）

三、在信访与国家治理领域形成专业化研究队伍 （71）

四、建立信访指数群体系为政府科学决策提供服务 （74）

第四章 信访制度对国家治理的影响 （85）

一、信访对政府治理具有重要的推动作用 （85）

二、信访对社会治理有很强的互动作用 （98）

三、信访有利于推动法治中国建设的深入发展 （119）

第五章 增强信访制度的国际影响 （132）

一、创造性推进研究工作，扩大我国信访制度的国际影响力 （132）

二、从国别类信访制度比较看我国信访制度的优势 （137）

三、从国别比较看我国“网络信访”机制的创新和完善 （160）

第六章 国家治理体系下信访制度的改革完善 （177）

一、推进信访法治化建设 （178）

二、发挥信访的智库性功能 （186）

三、推动信访制度成为国家治理体系的重要组成 （195）

后 记 （209）

第一章 推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代的根本要求

党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。党的十九届四中全会通过《坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决议》，明确了新时代推进国家治理体系和治理能力现代化建设的系列重大举措，影响深远。“国家治理”理论，是一种全新的政治理念，标志着我党对中国特色社会主义规律的认识达到了一个新的高度。习近平总书记立足于国情、世情和民情，结合扎实的理论和治理实践，总结形成了习近平总书记关于推动国家治理体系和治理能力现代化建设和关于加强和改进人民信访工作的重要论述，为新时代推进我国国家治理现代化建设，推动我国信访制度深层变革指明了方向。

一、习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述是国家治理理论的重要组成部分

信访是具有中国特色的政治与法律制度，是我国宝贵的制度资源。习近平总书记历来十分重视信访工作，他在福建、浙江和上海等地方工作期间，就曾亲自参与信访工作，并多次就信访工作作出重要论述。党的十八大以来，习近平总书记运用马克思主义科学分析和深刻阐述了我国信访制度的基本理论、基本实践和基本经验，直面我国信访制度和信访工作改革中的突出问题，提出了一系列关于推进信访制度改革、做好信访工作的新观点、新论断，形成了习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述。习近平总书记关于加强和改进人民信访工作重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代国家治理理论的重要组成部分，它有深刻的理论渊源和实践渊源。

（一）理论渊源：马克思主义的世界观和方法论

习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述，鲜明贯穿着马克思主义立场观点方法：

一是坚持人民的立场。习近平总书记关于信访工作重要论述始终把人民作为出发点和立足点，坚持以人民为中心，一切为了人民、一切依靠人民。早在1990年，他就明确指出“信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民”。[ 习近平. 摆脱贫困［M］. 福州：福建人民出版社，1997：60.] 2017年，习近平总书记对信访工作作出重要指示：“各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作”，明确了“四民”的工作定位，充分彰显了其以人为本、人民至上的价值取向。

二是坚持矛盾观点。习近平总书记始终用矛盾的观点看待社会矛盾、分析社会矛盾、解决社会矛盾。习近平同志指出，当前，我国发展面临的矛盾更加复杂，既有过去长期积累而成的矛盾，也有在解决矛盾过程中产生的新矛盾，大量的还是随着形势环境变化新出现的矛盾。这些矛盾许多是这个发展阶段必然出现的，是躲不开绕不过去的。对待矛盾的正确态度，应该是直面矛盾，并运用矛盾相辅相成的特性，在解决矛盾过程中推动事物发展。习近平总书记的相关论述体现了矛盾的观点，并从矛盾的角度客观分析了当前我国社会的现状，为做好信访工作、解决信访问题，进而推动经济社会发展，提供了依据。

三是坚持辩证思维。习近平总书记关于信访工作的重要论述也充分体现着辩证思维。习近平同志强调，面对复杂形势和繁重任务，首先要有全局观，对各种矛盾做到心中有数，同时又要优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决。这里所讲的各种矛盾，自然包括信访中所反映的各种社会矛盾。

四是坚持系统方法。习近平总书记关于信访工作的重要论述体现了联系的观点、系统的方法。比如信访工作格局构建上，习近平同志就强调，党政主要领导要负总责、亲自抓，分管领导要直接负责具体抓，其他领导要主动配合、密切协作，努力形成党委、政府统一协调、齐抓共管的工作格局。在化解信访矛盾上，习近平同志指出，当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。

（二）实践渊源：亲自参与信访工作

习近平总书记关于信访工作的重要论述还来源于实践，是亲自实践的结果。习近平同志从福建宁德就开始建立领导干部下访接待群众的信访工作模式。早在1980年代，习近平同志就曾直接接待信访群众。1988年12月，宁德地区领导第一个下访接待日在霞浦县委党校举行，时任宁德地区地委书记习近平同志及地直有关部门负责同志，同霞浦县领导一起接待来访群众，这次接待日共接待群众102名，受理各种问题86件，其中有12件得到当面答复解决，其余的限定在一个月内处理完毕，做到事事有落实，件件有回音。在当晚的总结会上，习近平同志要求“约访制度和下基层开展信访接待日活动的制度要坚持下去”，[ 刘见闻、黄少鹤、程枝文. 本报记者深入基层，采访“四下基层”——我省持续深入实践“四下基层”［N］. 福建日报，2014-10-30.

]由此，每月20日成为宁德三级领导接待群众来访日。在宁德工作期间，习近平同志明确提出“四下基层”制度，即信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、宣传党的方针政策下基层，他自己带头践行。在福州工作期间，他将这一制度进一推广，并使其制度化、规范化，建立领导干部下访接待群众制度。他走遍福州的五区八县，曾经有一次，两天接待700多位来访群众，当场拍板、限期解决问题近200件。

在浙江省工作时，习近平同志用9个月跑了69个县，大力推行领导干部下访接待群众制度，他多次到信访工作任务重的市县接访，亲自协调解决群众生产生活中的实际困难和问题。2003年9月，时任浙江省委书记习近平同志带领省直机关15个部门负责人以及律师来到当时问题多、矛盾集中、群众意见大的浦江县，面对面与群众沟通，真诚倾听群众呼声，真情关心群众疾苦，真心为群众办实事、解难事，增进了和群众之间的理解、信任和感情，带动了各地进行领导干部下访的制度尝试，并不断加以完善。

在上海工作期间，习近平同志明确要求，要推动领导干部接访下访。2007年，时任上海市委书记的习近平同志在市信访工作会议上明确强调，进一步转变工作作风，各级领导干部要主动沉下去，到信访矛盾突出的地方接待群众，到信访工作比较薄弱的地方现场办公，推动工作重心下移，切实解决一批信访问题，为基层起好示范带头作用。上海市也专门制定开展党政领导干部下访活动的意见，推动各职能部门、各区县根据实际情况因地制宜制定领导下访实施方案，明确领导下访的时间、形式和具体要求等。此外，习近平同志总结了信访工作实践的切身感受和心得体会，收录于《之江新语》《摆脱贫困》等著作中，这些思考和体会展现习近平同志以人民为中心的为民情怀和执政理念。